Борьба с коррупцией как средство ускорения экономического развития

Размещено на веб сайте 21 мая 2003

Коррупция мешает сбору налогов, ведет к разбазариванию природных ресурсов, отпугивает частных инвесторов, ослабляет стимулы для развития частного предпринимательства, подрывает применение важных законодательных норм и таким образом истощает экономику страны, говорит Питер Ричардсон, советник американского подразделения международной неправительственной организации по борьбе с коррупцией "Трансперэнси Интернэшнл" (ТИ), в прошлом директор этой организации. Коррупция, по его словам, больнее всего бьет по беднейшим слоям населения, поскольку не позволяет правильно спланировать инвестиции в социальную сферу, а также потому, что у бедных меньше всего денег на взятки.

""Выдвижение ФВТ нового условия получения помощи - требования к правительствам стран продемонстрировать твердое намерение бороться с коррупцией и улучшать управление экономикой, - может стать важным шагом на пути изменения системы стимулов для получения помощи развивающимися странами", - считает Нэнси Заккер Босвелл, управляющий директор "Трансперэнси Интернэшнл", США. "Страны поймут, что за отсутствие борьбы с коррупцией им придется заплатить тем, что они не смогут получить помощь по линии ФВТ”, - говорит она. Босвелл и Ричардсон считают, что начинать изменение политики нужно с ряда превентивных мер, таких, как реформа государственной службы - там, где это необходимо - и обеспечения прозрачности всех законов и норм. По их мнению, страны должны внедрить такую систему уголовного права, при которой "независимая прокуратура ведет дела, а компетентные и независимые судебные органы выносят приговоры."

Абсолютное большинство согласно с тем, что коррупция в правительстве и бизнесе препятствует экономическому росту и может способствовать росту бедности. Поскольку финансовые ресурсы могут быть использованы по-разному, и коррупция может истощать их, маловероятно, что экономическая помощь странам, не сумевшим продемонстрировать свою приверженность борьбе с коррупцией, будет способствовать их стабильному развитию. Этот вывод вынудил организации по оказанию экономической помощи на двусторонней и многосторонней основе пересмотреть критерии предоставления экономической помощи в сторону усиления требований к качеству управления экономикой в странах-получателях.

Недавно администрация Буша внесла на рассмотрение Конгресса закон, согласно которому страны, претендующие на помощь создаваемого ФВТ, должны конкретными действиями продемонстрировать серьезность своего настроя на борьбу с коррупцией. Такая "демонстрация серьезных намерений" необходима, чтобы убедиться в наличии у стран должной решимости прилагать собственные усилия для ускорения экономического развития и снижения уровня бедности, что могло бы стать гарантией того, что экономическая помощь будет израсходована по назначению.

КОРРУПЦИЯ ПРЕПЯТСТВУЕТ РАЗВИТИЮ

Хотя расчеты экономических потерь вследствие коррупции неизбежно носят умозрительный характер, было сделано несколько таких расчетов независимыми организациями. По подсчетам Всемирного банка, которые Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сочла консервативными, ежегодные потери от коррупции по всему миру превышают 80 млрд. долларов - больше, чем весь объем экономической помощи. Исследования Международного валютного фонда показывают, что в результате коррупции темпы экономического роста страны могут снижаться на 0,5% в год. По подсчетам бывшего эксперта Всемирного банка по поставкам, коррупция, как правило, приводит к 25-процентному удорожанию больших правительственных контрактов.

Крупные взятки обескровливают экономику страны, а мелкие - такие, как выплаты чиновникам за ускорение обычных бюрократических процедур - больнее всего бьют по бедным. Из-за коррупции происходит перекос экономического планирования в ущерб социальной сфере, в защите которой больше всего нуждаются беднейшие слои населения, в пользу масштабных капиталоемких проектов, которые таят в себе богатые возможности для получения большой прибыли нечестным путем.

Коррупция подрывает экономическое развитие и мешает борьбе с бедностью по-разному. Последствия часто не поддаются количественной оценке. Так, например, широкое распространение коррупции отпугивает наиболее достойных граждан страны от государственной службы, что способствует самовоспроизведению коррупции и поощряет идти на государственную службу тех, кто стремится к личному обогащению в ущерб общественному благу. В результате, снижается уважение к закону, что может способствовать росту преступности, и возникает цинизм, порождающий ожидание неизбежности вымогательств и необходимости взяток. Не менее важно то, что коррупция подрывает исполнение важных законодательных норм, таких как требования безопасности строительного кодекса и защиты окружающей среды, порождая при этом множество ненужных инструкций и требований, каждое из которых создает новые возможности для вымогательства.

Коррумпированная среда затрудняет сбор налогов, вынуждая повышать налоговые ставки для того, чтобы выйти на требуемый уровень доходов. Это, в свою очередь, создает предпосылки для утечки капитала.

Всепроницающая коррупция разъедает политическую стабильность, что отпугивает частных инвесторов - как иностранных, так и внутренних. Даже при отсутствии угрозы стабильности высокая вероятность вымогательства уже сама по себе расхолаживает инвесторов.

Хотя наличие корреляции не доказывает причинно-следственную связь, важно подчеркнуть, что количественный анализ показал: чем выше коррупция, тем больше искажений в политике и тем больше времени бизнес вынужден затрачивать на государственных чиновников. И наоборот, чем выше коррупция, тем меньше в государстве чиновников, заслуженно получивших свой пост, тем ниже заработная плата государственных служащих, тем труднее предсказать поведение судебной власти, тем ниже прямые иностранные инвестиции и отношение совокупных инвестиций к валовому внутреннему продукту (ВВП), тем меньше соблюдаются права женщин, вкладывается денег в образование и защиту окружающей среды.

Коррупция - не единственный источник неизбывной бедности стран. Бедность зачастую порождается такими факторами (в числе многих других), как скудность природных ресурсов, неадекватная экономическая политика, плохая система образования, неразвитость инфраструктуры, недостаточное стимулирование сельского хозяйства и предпринимательства, плохая система административного управления, а также нехватка сбережений и капитала для инвестиций. Но при всем этом коррупция всегда мешает развитию.

ЧТО МОЖНО СДЕЛАТЬ?

Хотя коррупцию вряд ли можно ликвидировать полностью, широкомасштабная или всепроницающая коррупция - не неизбежное зло в любой стране. Изменения с течением времени в рейтинге стран по Индексу восприятия коррупции, введенного организацией "Трансперэнси Интернэшнл" для оценки стран по восприятию степени коррумпированности государственных чиновников и политиков, доказывает, что с коррупцией можно бороться.

Учитывая масштабы проблемы, очень важен целостный подход к антикоррупционным реформам с учетом их долгосрочных перспектив. Для претворения такого подхода в жизнь требуются лидеры, которые обладают достаточной политической волей и которых гражданское общество, включая частный сектор, наделило широким мандатом полномочий. Важно, чтобы в этом процессе участвовали все три заинтересованных стороны: правительство, гражданское общество и частный сектор.

Во многих странах совместными усилиями таких групп были определены основные слабые места и прорехи в "системе порядочности". Были обозначены приоритеты, достижимые цели, создано постоянное политическое давление, и затем проводился мониторинг хода реформ.

Из-за разнообразия условий в различных странах невозможно выработать единый универсально применимый список реформ или же некую стандартную последовательность их проведения. Тем не менее, есть ряд превентивных мер, совершенно необходимых на начальном этапе реформирования. Такие меры, как правило, более рентабельны и в меньшей степени разделяют общество, чем вопросы уголовного законодательства, расследования преступлений и наказания за них, хотя меры, связанные с уголовным правом, при должной настойчивости и масштабности их применения, могут оказаться эффективными в долгосрочной перспективе.

Наиболее существенная превентивная мера - безотлагательная публикация государственными органами всех законов, нормативов, административных и судебных решений, данных о государственных закупках и финансировании избирательных кампаний и прочей рутинной информации в наиболее доступной для широкой публики форме. Таким образом обеспечивается возможность участия общества в принятии решений и прозрачность этих решений до того, как будут предприняты конкретные действия.

К превентивным мерам следует также отнести введение для государственных служащих кодексов поведения и норм поведения при конфликте интересов. Чтобы обеспечить их соблюдение, необходимо организовать обучение чиновников этим правилам и ввести санкции за их несоблюдение. Нужно обязать высокопоставленных чиновников регулярно декларировать свои доходы и имущество с тем, чтобы свести к минимуму возможность незаконного обогащения. Необходимо защитить от преследований тех, кто сообщает о нарушениях, и СМИ, чтобы дать им возможность исполнять свою ответственную роль.

Помимо превентивных мер, свою роль может также сыграть и уголовное право - при наличии независимых прокуроров для ведения уголовных дел и компетентных и независимых судей для вынесения приговоров. Именно эта область представляется обществу особенно проблематичной вследствие преобладания безнаказанности, слабости институционального надзора и недостаточного уважения к праву. Практическая эффективность недавно принятых многосторонних конвенций, в том числе Межамериканской Конвенции против коррупции и Конвенции Совета Европы по антикоррупционному уголовному законодательству, предписывающих определенные превентивные и уголовные меры, будет зависеть от конкретного подхода к этим проблемам.

К числу других зачастую необходимых реформ государственного сектора относятся: реформа государственной службы (особенно в части обеспечения оплаты труда, позволяющей поддерживать достойный уровень жизни), дебюрократизация экономики с целью сокращения количества необходимых разрешений и ограничения бюрократического произвола при их выдаче, а также внедрение строгих правил, широкой гласности и общественного надзора в сфере государственных поставок с тем, чтобы обеспечить их прозрачность и подотчетность.

Ни одна антикоррупционная стратегия не может быть успешной без участия частного капитала. Национальные и транснациональные корпорации должны принять и применять на практике поведенческие и процедурные кодексы, поощряющие соблюдение этических норм, а также следить за соблюдением законов и норм, в том числе тех, которые запрещают взяточничество, как в национальном, так и в международном масштабе. С момента вступления в силу Конвенции ОЭСР по даче взяток зарубежным официальным лицам взяточничество в межгосударственном масштабе относится к уголовным преступлениям. В то время как применение этих и связанных с ними национальных законов создаст предпосылки для изменения корпоративного поведения, рекомендуется, чтобы сами корпорации запустили программы, предусматривающие обучение, прописывающие процедуры сообщения о случаях противозаконного или неэтичного поведения, а также мощные механизмы мониторинга и соблюдения законности. Компаниям следует установить и поддерживать эффективную систему внутреннего контроля, бухгалтерской отчетности и записей, которая бы точно отражала сделки компании и распределение ее активов. В отношении всех специалистов, таких как бухгалтеры, аудиторы и юристы, должно соблюдаться общее правило: они должны иметь свои профессиональные, обязательные для исполнения, этические стандарты и кодексы и эффективную систему аккредитации.

Совершенно очевидно, что такое масштабное реформирование может оказаться непростым делом и потребует упорных длительных усилий. Потребуются технические и финансовые ресурсы, а главное - политическая воля. Ключевая роль в том, чтобы этот вопрос оставался среди приоритетных в политической повестке дня, принадлежит общественности. Направить свои усилия на решение наиболее острых проблем реформаторам помогают рейтинги, такие, например, как ежегодно составляемый ТИ Индекс восприятия коррупции, способствующий созданию общественного давления в поддержку реформ, или же "обзоры предоставления услуг", выявляющие степень распространения мздоимства в правительственных организациях. В числе других полезных исследований можно назвать оценку отношения бюджетных ассигнований, получаемых правительственной организацией, к производимому ей продукту, а также обзоры "Биг Мак", в которых сравнивается стоимость аналогичной продукции в разных учреждениях, например, аспирина в различных государственных больницах, с целью выявления неоправданных ценовых отклонений.

Двусторонние и многосторонние организации по оказанию помощи тоже должны внести свой веский вклад, правильно выстраивая политику предоставления помощи. Они окажут услугу реформаторам, положив противодействие коррупции в основу своей стратегии оказания помощи. Еще одним шагом в нужном направлении будет учреждение органов для расследования обвинений в коррупции в сфере государственных поставок и отстранения от деятельности тех фирм, вина которых будет доказана. Многосторонние банки развития тоже могли бы внести свою лепту, в том числе требуя в качестве обязательного условия участия в тендерах наличие у участников противокоррупционных кодексов поведения и программ по их выполнению.

ВЫВОДЫ

Выдвигаемое ФВТ в качестве условия предоставления помощи требование наглядных доказательств твердости намерения стран бороться с коррупцией и улучшать систему управления станет важным шагом на пути изменения системы стимулов для получения помощи развития. Страны, которым не удастся добиться соответствия этим критериям, еще больше увеличат свои и без того огромные издержки от коррупции. Странам-донорам следует обратить внимание на то, как будут решаться проблемы стран-получателей. В странах, отвечающих вышеназванному требованию, помощь ФВТ может действительно способствовать продвижению реформ, поскольку для выполнения этого требования необходимо конструктивное сотрудничество правительства, бизнеса и гражданского общества. А при этом создаются возможности для улучшения перспектив экономического развития и продуктивного использования помощи. Для реализации этих возможностей нужно будет оценить - на основе собранных на месте данных - степень коррумпированности страны и эффективность проектов MCA. Тщательно налаженные аудит и бухгалтерская отчетность исключат возможность использования фондов не по назначению. Это - задача огромной сложности, но ее разрешение может серьезно повлиять на будущую стратегию помощи и ее успешность в борьбе с коррупцией.

Мнения, изложенные в настоящей статье, не обязательно отражают взгляды и политику Государственного департамента США.

Экономические перспективы - Март 2003