Электронный журнал Госдепартамента США

Том 4, №1, февраль 1999 г.

Антимонопольная политика и правила отношений с конкурентами

Размещено на веб сайте 15 мая 2003

Текущие события - антимонопольное дело компании Микрософт, слияние гигантских нефтяных компаний - отчетливо демонстрируют, как поведение транснациональных компаний в сфере конкуренции влияет на страны, находящиеся вдали от реальных границ этих компаний.

Еще не так давно некоторые страны были недовольны тем, что они воспринимали как экстерриториальное применение антимонопольного законодательства США. Однако теперь все больше стран становятся участниками общего экономического рынка, все больше рынков становятся глобальными, соответственно и сотрудничество антимонопольных полномочных структур расширяется.

Консультативный совет при Министерстве юстиции усиленно работает над выработкой новых рекомендаций по антимонопольным вопросам международного уровня, чтобы дополнить ими политику США в 21-м веке: мультиюрисдикционное исследование актов слияния компаний, взаимодействие антимонопольной политики и политики торговли, сотрудничество в области применения законодательства.

В то же время администрация Клинтона, представленная официальными лицами и другими сотрудниками, скептически относится к тому, что заключение многостороннего договора по применению антимонопольного законодательства и правил отношений с конкурентами может состояться уже довольно скоро в рамках Всемирной торговой организации.

Они не ждут, что в ближайшие годы может произойти дальнейшее сближение различных правительств по вопросам антимонопольного законодательства и правил отношений с конкурентами по мере накопления опыта по совместной работе в этом направлении. Ряд обозревателей предлагает, чтобы элементы существующих правил торговли и стандартных договоров о капитале были адаптированы к договорам о правилах отношений к конкурентам.

СОДЕРЖАНИЕ

ФОКУС

РАСШИРЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
ПО ВОПРОСАМ ПРЕСЕЧЕНИЯ ПРАКТИКИ ПОДРЫВА СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ
Интервью с Джоелом Клейном, заместителем Генерального прокурора, отдел антимонопольной политики, Министерство юстиции США

Прекращение регулирования экономики требует более активного применения законов против подрыва свободной конкуренции. Чем больше стран открывают свои рынки, тем больше рынков становятся глобальными, поэтому антимонопольные органы должны иметь больше информации о соперниках, активно участвующих в иностранных операциях.

ЗАЧЕМ НУЖЕН ЗАКОН О КОНКУРЕНЦИИ - ОСОБЕННО ДЛЯ РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАН
Рассел Питтман, руководитель Сектора свободной конкуренции Антимонопольного отдела Министерства юстиции.

Когда движущие силы рынка не в состоянии сохранить свободную конкурентную борьбу в бизнесе, последствия в развивающихся странах типичны, и государства этих стран должно вводить антимонопольное законодательство и правила отношений с конкурентами.

ПРИМЕНЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА США К ИНОСТРАННОЙ ПРАКТИКЕ ПОВЕДЕНИЯ: ПОСЛЕДНИЕ СОБЫТИЯ
Рандольф Трителл, помощник директора Международной антимонопольной комиссии, Бюро по конкуренции при Федеральной торговой комиссии.

В прошлом применение законодательства США в отношении поведения, нарушающего правила отношений с конкурентами, привело к тому, что некоторые иностранные государства стали предъявлять претензии по поводу экстерриториального посягательства на их суверенитет. В настоящее время США развивают сотрудничество с правительствами других стран в области законодательства и политики путем заключения двусторонних антимонопольных договоров.

КОММЕНТАРИИ

РАЗРАБОТКА НОВОЙ АМЕРИКАНСКОЙ ПОЛИТИКИ ПОДДЕРЖАНИЯ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ В ТОРГОВЛЕ 19
Паола Стерн, президент Стерн груп, Инк (The Stern Group, Inc)

Консультативная группа Министерства юстиции изучает, что нужно делать с антиконкурентной практикой иностранных компаний, которые стремятся установить неоправданные барьеры импортным поставкам.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ, ВНУТРЕННЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПОЛИТИКА ПОДДЕРЖКИ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ
Джеффри Ланг, акционер компании «Уилмер, Катлер и Пикеринг» Wilmer, Cutler & Pickering).

Вероятности заключения международного договора по антимонопольной политике и политике поддержки свободной конкуренции низка, но существует другой путь - включение правил содействия политике конкуренции в соответствующие разделы торговых договоров.

АНТИМОНОПОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В БРАЗИЛИИ; НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ
Геншер Оливера, профессор Джентулио Варгас Фаундэйшн (Gentulio Vargas Foundation), Сан-Паоло, Президент АКЗЭ.

Как и другие страны, которые начали активно применять политику поддержки свободной конкуренции, Бразилия испытывает особую потребность в создании институтов конкуренции и развитии культуры ведения свободной конкуренции.

США - ЕС. ПУТЬ К УВЕЛИЧЕНИЮ ЧИСЛА УЧАСТНИКОВ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ПО ВОПРОСАМ ПОЛИТИКИ ПОДДЕРЖКИ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ
Эдвард М.Грэхем, старший сотрудник и Дж.Дэвид Ричардсон, приглашенный сотрудник, Институт международной экономики.

Базельские соглашения по международным стандартам капитала предлагают путь к интеграции торговли, инвестиций и к созданию политики сводной конкуренции.

ЦИФРЫ И ФАКТЫ

КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОСНОВНЫХ КОМПОНЕНТОВ
АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА США

АГЕНТСТВА США, ОТВЕТСТВЕННЫЕ ЗА ПРИМЕНЕНИЕ
АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И ПРАВИЛ ОТНОШЕНИЙ
С КОНКУРЕНТАМИ

ПРИМЕНЕНИЕ США АНТИМОНОПОЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ
С НАЧАЛА 80-х годов

ИЗУЧЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
ПО МАТЕРИАЛАМ ДЕЛА: СЛИЯНИЕ КОМПАНИЙ «БОИНГ»
И «МАКДОННЕЛЛ»

ИЗУЧЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
ПО МАТЕРИАЛАМ ДЕЛА: СЛУЧАЙ НАЗНАЧЕНИЯ ЦЕНЫ
КОМПАНИЕЙ «НИППОН» ПО ПРОИЗВОДСТВУ БУМАГИ

РЕКОМЕНДАЦИЯ ОЭСР ПО КЛЮЧЕВЫМ КАРТЕЛЯМ

ПАНАМСКОЕ КОММЮНИКЕ ПО АНТИМОНОПОЛЬНОЙ
ПОЛИТИКЕ И ПРАВИЛАМ ОТНОШЕНИЙ С КОНКУРЕНТАМИ

ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ

ОСНОВНЫЕ КОНТАКТЫ И АДРЕСА В ИНТЕРНЕТЕ

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА ПО ВОПРОСАМ
МЕЖДУНАРОДНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
И ПРАВИЛАМ ОТНОШЕНИЙ С КОНКУРЕНТАМИ

РАСШИРЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ПО ВОПРОСАМ ПРЕСЕЧЕНИЯ ПРАКТИКИ ПОДРЫВА СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ


Интервью с Джоелом Клейном, заместителем генерального прокурора.Отдел антимонопольной политики, Министерство юстиции США

По словам заместителя генерального прокурора Джоела Клейна, Соединенные Штаты пришли к выводу, что дерегулирование экономики требует еще более решительного исполнения законов о пресечении практики подрыва свободной конкуренции. По мере роста темпов глобализации и открытия все большего числа национальных рынков сотрудникам антимонопольных комитетов придется значительно расширить рамки международного сотрудничества. Интервью провел ведущий раздела экономики Информационного агентства США Брюс Одесси.

Вопрос: Какова разница между антимонопольным законодательством и политикой поддержки свободной конкуренции?

Клейн: Политика поддержки свободной конкуренции - это более широкий спектр деятельности по сравнению с антимонопольным законодательством. Она охватывает все области дерегулирования регулируемых отраслей экономики. В Соединенных Штатах уже проведено дерегулирование наземного транспорта, воздушного транспорта и некоторых других отраслей. Теперь работа идет над дерегулированием телефонной связи. Мы предпочитаем меньшую степень регламентации и большую свободу рыночных механизмов.

Обязательным условием этого процесса является эффективное антимонопольное законодательство; в противном случае участники рынка перестроятся на защиту продавцов товаров и услуг в ущерб интересам потребителей. Антимонопольная политика в данном случае предполагает, что рынок останется свободным, открытым, конкурентным и здоровым.

Вопрос: Почему участники рынка не могут отрегулировать свою деятельность согласно спросу и предложению?

Клейн: Подумайте, ведь причины совершенно очевидны. Если у Вас в городе только две бензозаправки, которые конкурируют друг с другом, то цены на бензин будут удерживаться на достаточно низком уровне. При отсутствии антимонопольного законодательства владельцы этих двух станций могут договориться примерно следующим образом: «Слушай, мы работаем с такой невысокой наценкой. В ближайшей округе на 100 миль нет других заправок. Давай поднимем цены с $ 1,09 до $ 1,50, или даже $1,80», - или что-то вроде этого.

Люди, имеющие возможность контролировать рынок, всегда будут стараться поднять цены, они хотят гарантировать себе монопольные прибыли. И именно это и произойдет при отсутствии антимонопольного законодательства.

Вопрос: Некоторые власти более решительно подходят к исполнению антимонопольного законодательства, по сравнению с другими. Есть ли какие-нибудь свидетельства того, что более жесткое антимонопольное законодательство приносит больший экономический эффект?

Клейн: Самое лучшее свидетельство - это книга Майкла Портера «Конкурентные преимущества наций». Он проанализировал огромное количество случаев, свидетельствующих о том, что в странах, проводящих политику поддержки свободной конкуренции, включая антимонопольное законодательство, отечественные фирмы не всегда являются лидерами экономики, поскольку подобное положение зависит в первую очередь от поддержки и протекционистской политики государства. Мне кажется, что это очень убедительный пример.

Посмотрите, что сейчас происходит в мире. Американская экономика лидирует, потому что она - самая конкурентная. И если относительно каких-либо конкретных случаев применения антимонопольного законодательства еще можно поспорить, то принципиальная необходимость существования антимонопольного законодательства не вызывает сомнений.

Я уверен, что правоприменение - это процесс со своими приливами и отливами. Регулирование в той мере, в какой оно проявилось в 1960-х годах для защиты, скорее, конкурентов, а не конкуренции как таковой, я считаю ошибочной. С другой стороны, в начале 1980-х годов существовало мнение, что рынки прекрасно справляются сами и что правительству лучше не вмешиваться в их деятельность - подобное мнения я также считаю ошибочным. Теперь, я думаю, мы находимся где-то посередине.

Существуют еще два или три очень важных момента. Во-первых, Соединенные Штаты движутся к экономике с очень высокой степенью конкуренции. При регулировании воздушного транспорта, наземного транспорта, регулировании телефонной связи, электричества, широкого регулирования источников энергии антимонопольное законодательство, в принципе, и не нужно. Но по мере дерегулирования этих рынков существование антимонопольных законов становится насущной необходимостью.

Во-вторых, по мере глобализации экономики нам придется столкнуться с такими транснациональными слияниями и поглощениями, какие никогда не случались в прошлом. Большинство объединяющихся компаний делают это в положительных, с точки зрения конкуренции, целях, или, по крайней мере, их слияние не вызывает особых опасений в плане антимонопольной политики и глобальной экономики. Но не бывает правил без исключений. Мы уже привыкли к крупным сделкам, оценивающимся в миллиарды долларов. Сегодня слияние компаний с бюджетом в 10 млрд. дол. уже считается обычным явлением. Сделки происходят с объемами в 40, 50, 60 млрд. дол, и уже подбираются к 100-миллиардным суммам. И, естественно, это вынуждает нас вводить определенные антимонопольные ограничения.

Вопрос: Как развивается антимонопольная политика в администрации Клинтона?

Клейн: В 1998 году Министерство юстиции заявило, что не будет препятствовать монополистической практике иностранных компаний, если ее последствия будут отражаться исключительно на экспорте США, но никоим образом не на американских потребителях. При администрации Буша заместитель генерального прокурора Джим Рилл отказался от этой практики. Он считал, что в случае предсказуемых последствий для экспорта Соединенных Штатов Министерство юстиции должно рассмотреть возможность принятия адекватных мер. Мы, безусловно, изучили все подобные случаи. Моя предшественница на этом посту, Анна Бингман, занималась случаем со стекольной компанией Пилкингтон (Pilkington), деятельность которой как раз давала подобные основания.

Мы также налаживаем более тесное сотрудничество с иностранными антимонопольными комитетами, особенно это касается Европейского Союза и Канады. Мы разработали практику передачи дел на рассмотрение другой стороне и назвали такую практику «подтверждение признания». То есть, при возникновении какой-либо проблемы с доступом на европейский рынок, мы собираем информацию и проводим предварительное изучение, после чего отсылаем все материалы европейцам.

Вопрос: Ну и каковы на настоящий момент результаты «подтверждения признания»?

Клейн: Пока что это новая концепция, которая только-только начала применяться на практике. У нас уже отработан достаточно эффективный механизм взаимодействия с европейцами в ходе расследования случая из антимонопольной практики: дело касалось компании «Нильсен» (Nielsen), ущемляющей европейские интересы компании «Ай-Эр-Ай» (IRI) - ее американского конкурента, как на американском, так и на европейском рынках. Мы собрали всю необходимую информацию и передали ее европейской стороне, предоставив ей возможность действовать по своему усмотрению. Нас же постоянно держали в курсе дела. Они успешно завершили это дело, и мы с удовольствием признали и подтвердили их выводы без повторения уже проделанной ими работы. Я думаю, что это было целесообразно для обеих сторон.

Еще один случай, когда мы обратились в Европейскую комиссию по поводу резервирования авиабилетов, так как поступали жалобы на работу компьютерной системы бронирования авиабилетов в Европе. Дело пока еще изучается, но на настоящий момент мы оцениваем уже проделанную работу как очень результативную.

Вопрос: Наблюдаются ли какие-либо тенденции к расширению международного сотрудничества?

Клейн: Международное сообщество начинает понимать, что по мере глобализации рынков антимонопольное законодательство должно работать уже на глобальном уровне. В результате мы наблюдаем активное сотрудничество между антимонопольными комитетами практически всех стран мира.

В ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития) все ее участники согласились сотрудничать по вопросам противодействия наиболее явным случаям создания картелей.

Кроме того, все большее число стран начинает обращать внимание на слияния и поглощения, происходящие за пределами их территории. Европейцы очень пристально следили и даже выставили ряд немаловажных условий при слиянии компаний «Боинг» - «Макдоннел Дуглас» (Boeing - McDonnel Douglas), и это несмотря на то, что речь шла о слиянии двух именно американских компаний. Но поскольку эти компании работают и на европейском рынке, то европейцы придали этому событию немаловажно значение. Недавно Япония приняла закон об обязательном анализе слияний компаний, если подобная сделка может отразиться на японском рынке.

То, что мы наблюдаем сегодня, - это процесс глобализации и связанные с ними межнациональные расследования и все более активное сотрудничество между антимонопольными комитетами разных стран.

Вопрос: Возникают ли в других странах проблемы экстерриториальности в связи с тем, как США решает случаи международного монополизма?

Клейн: Все меньше и меньше. В прошлом прецеденты бывали, однако за последнее время - очень мало. Не сказать, что их вообще нет. По двум причинам. Во-первых, из-за увеличения роли глобальной экономики люди начинают осознавать необходимость глобального решения проблем, и все большее число стран пытается реализовать эту задачу в рамках собственного антимонопольного законодательства. Во-вторых, мы пытаемся находить новые механизмы - типа «подтверждение признания» - для сотрудничества с иностранными коллегами, считая, что это более полезно, чем ужесточение антимонопольного законодательства внутри страны.

Это показывает, что мы ищем пути, согласующиеся с нашими обязанностями по применению антимонопольного законодательства, максимально учитывающие экстерриториальность других стран. Мы получаем огромную поддержку и содействие со стороны других стран во всем, что касается картелей. И мы можем с уверенностью подтвердить рост объемов сотрудничества за последние два-три года. У нас уже какое-то время существует тесное взаимодействие с канадскими властями.
С недавнего времени японцы начали проявлять активное стремление к сотрудничеству, то же самое можно сказать и в отношении некоторых европейских стран. Немецкие власти буквально на днях завершили расследование одного из наших случаев, и подобная практика получает все большее распространение. Поэтому я думаю, что наступает время, когда понимание и трактовка антимонопольного законодательства «со своей колокольни» будет заменена более общим взаимопониманием антимонопольных проблем.

Вопрос: Министерство юстиции учредило Консультативный комитет по вопросам международной политики по поддержанию свободной конкуренции, который занимается вопросами международного антимонопольного правоприменения и согласованием торговой и антимонопольной политик, а также анализом сделок о транснациональных слияниях и сотрудничеством в области антимонопольного законодательства. На какой стадии сейчас находиться эта деятельность?

Клейн: Глобализация рынков становится все более приметной чертой современной экономики. Речь идет не об исчезновении национальных или региональных рынков, а о том, что из-за снятия торговых барьеров таких рынков останется всего несколько. И в этом новом мире мы столкнемся со следующими проблемами: каким образом получить информацию или свидетельства, которые позволят нам работать в международном масштабе? Каким образом достичь этого, не задевая интересов иностранной юрисдикции? И как, при совпадении интересов нескольких стран, построить эту работу, чтобы не препятствовать слиянию в том случае, если сделка не приведет к подрыву свободной конкуренции?

Такие случаи уже известны, но ни один суд не берется за рассмотрение подобных дел. Это побудило генерального прокурора Соединенных Штатов, на основе моего ходатайства,
создать консультативный орган, который сможет сделать непредвзятое предложение о том, как разрешить деликатные проблемы, о которых речь шла выше.

Я надеюсь, что осенью 1999 года комитет уже сможет представить свои предложения. Сейчас он изучает способы минимизации возможных трений при анализе слияний, которые находятся под юрисдикцией сразу нескольких стран. В этом плане у нас уже есть отличный опыт: речь идет о сделке по слиянию «Уордл-Ком» с «Эм-Си-Ай» (WorldCom - MCI), единственного и самого крупного за всю историю США сотрудничества в области антимонопольного законодательства с зарубежными странами. Мы отлично поработали с европейцами.

Комитет изучает всевозможные временные и финансовые факторы, связанные с проведением подобных мероприятий, поскольку все большее число стран начинает анализировать слияния, происходящие вне пределов их территорий.

Я думаю, что комитет выскажется за еще более глубокое и тесное сотрудничество. Сейчас он занят изучением проблемы обмена конфиденциальной информацией между правительственными учреждениями. Кроме того, он пытается надлежащим образом разграничить сферы торговой политикой и политики поддержки свободной конкуренции, т.е. определить порядок работы антимонопольных комитетов в области торговли и обеспечении свободной конкуренции.

Вопрос: Есть ли у администрации Клинтона какие-нибудь предложения в отношении форумов или организаций, которые могли бы рассмотреть вопросы международного сотрудничества в области поддержки свободной конкуренции?

Клейн: Я думаю, что рассмотрение этих вопросов может происходить в любой организации, которая пожелает этим заняться, - ОЭСР, ВТО (Всемирная торговая организация) или любой другой. Однако лично я довольно скептически отношусь к возможности учреждения в ВТО международного суда для разрешения подобных вопросов. Получится, что случаи антимонопольной практики, подлежащие юрисдикции США, будут рассматриваться не в США, а в ВТО. Я не думаю, что мы находимся на той ступени исторического развития, когда ВТО может обеспечить удачное решение всех существующих вопросов.

С другой стороны, для ВТО здесь существует огромное поле деятельности: разработка этики политики поддержания свободной конкуренции, культуры антитрастового правоприменения на международном уровне и т.п. Сейчас в ВТО приходит много стран, полных энтузиазма, но не имеющих опыта работы с конкурирующими рынками и антимонопольного законодательства.

Вопрос: Соглашение ВТО в области основных средств связи стало первым примером многостороннего сотрудничества в области регулирования. Уже прошло некоторое время. Как вы считаете, есть ли какие-то перспективы для аналогичного соглашения по антимонопольному законодательству?

Клейн: Уже прошло более чем достаточно времени, и события, происшедшие за этот период, безусловно, отразятся на том, какая тема будет выбрана для следующих переговоров. Но я не считаю, что именно эта. Меня очень беспокоит тот факт, что этому вопросу преждевременно уделяется слишком много внимания. Огромная работа, которую предстоит проделать ВТО в области определения этики и культуры политики поддержания конкуренции и антимонопольного правоприменения, может завязнуть в спорах о том, какую резолюция принимать. Последнее было бы большой ошибкой.

Вопрос: Как Вы оцениваете различия в подходе к антимонопольному законодательству Европейского союза и США?

Клейн: Главное различие заключается в том, что европейцы пытаются сломать национальные барьеры для создания единого рынка. В результате они уделяют большее, чем у нас в США, внимание вертикальным сделкам, таким, как, например, передача эксклюзивных прав на продажу. Например, если у вас есть компания, которая охватывает всех дистрибьюторов по стране, то это может поставить барьеры перед вступлением на рынок компании из другой страны. У нас в США не существует подобного рода проблем, поскольку наш внутренний рынок полностью открыт. У нас не бывает такой ситуации, когда кто-то из Техаса или из Миссисипи может перекрыть доступ на рынок конкурентам из другого штата.

Но все эти различия на самом деле не имеют принципиального значения. Сегодня мы работаем бок о бок с нашими коллегами из DG-IV (антимонопольный комитет ЕС), проделывая вместе огромную работу. Терминология, методы анализа - все очень схоже. Я не вижу больших расхождений между нами и европейцами по фундаментальным принципам благосостояния потребителей, что является краеугольным камнем антимонопольного законодательства.

Подобное сближение «де-факто» займет гораздо больше времени у стран, имеющих значительно меньший опыт работы с антимонопольным законодательством.

Вопрос: Есть ли какие-то страны, которые напрямую отказываются сотрудничать по этим вопросам?

Клейн: Есть некоторые страны, которые из-за отсутствия источников финансирования или по политическим причинам в меньшей степени заинтересованы в проведении расследований или в поиске свидетельств по нашей просьбе. Но я бы не назвал это прямым отказом от сотрудничества. Просто у большинства стран нет достаточных ресурсов, или же они не придают этим вопросам большого значения.

Вопрос: Вы считается интеграцию возможной?

Клейн: Нынешнее время - это удивительное время для международного антимонопольного законодательства: практически все страны мира постепенно вовлекаются - вовлекаются все более и более - в глобальную экономику и приходят к большей степени дерегулирования экономики. В ближайшие 10 или 20 лет мы будем наблюдать рост политики поддержки свободной конкуренции, и антимонопольное законодательство будет играть при этом главную роль. Я с надеждой ожидаю дня, когда признанные законодательством формы правительственного вмешательства в деятельность рынков станут правоприменением антимонопольного законодательства в защиту интересов потребителей. И этот день грядет.

ЗАЧЕМ НУЖЕН ЗАКОН О КОНКУРЕНЦИИ - ОСОБЕННО ДЛЯ РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАН


Рассел Питтман, руководитель сектора свободной конкуренции антимонопольного отдела, Министерство юстиции.

По мнению Рассела Питтмана, руководителя сектора свободной конкуренции при Министерстве юстиции, в силу целого ряда обстоятельств иногда движущие силы рынка не в состоянии сохранить свободную конкурентную борьбу и те выгоды для потребителя, которые приносит свободная конкуренция. Эти обстоятельства едины в развивающихся странах, как отмечает автор, где доминирующие позиции в промышленности зачастую по-прежнему занимают бывшие предприятия государственного сектора и где руководители частных секторов экономики чаще предпочитают сотрудничать друг с другом, а не соперничать. Автор также замечает, что антимонопольная политика и политика свободной конкуренции должны стать неотъемлемой частью правовой инфраструктуры экономики тех стран, которые основаны на рыночной системе отношений. Мнение, изложенное в данном материале, не всегда отражает взгляды служащих Министерства юстиции США.

Конкуренция - сила, на которую опираются большинство стран, имеющих свободную рыночную систему, и которая дает им уверенность в том, что существующая деловая активность и виды бизнеса удовлетворяют желания и потребности потребителей. Когда конкуренция активна, никакое государственное предприятие не станет диктовать никаким видам бизнеса, что им производить, в каких количествах, какого качества и по каким ценам: конкуренция сама напрямую диктует всему бизнесу страны, что и как следует делать.

Что есть конкуренция? В реальности она означает лишь то, что покупатели сами выбирают, что им нужно. Покупателями могут быть и отдельные потребители, и целые предприятия. Если мы представим себе нефтеперерабатывающий завод, закупающий сырую нефть, цепь заправочных станций, закупающих бензин, отдельного водителя, которому нужно заправить свой автомобильный бак, то должны понять, что все эти типы покупателей должны иметь свой выбор среди поставщиков данного продукта, - и только тогда они наверняка смогут приобрести высококачественный продукт по разумной цене.

Каков же принцип работы конкуренции? Идея абсолютно проста. Чтобы получше раскрыть ее, предлагаем пару замечаний:

Добавим три основополагающих пункта государственной политики:

Теперь мы можем встать на правильный путь и впустить свободную конкуренцию на рынок. Важно обеспечивать такое положение на всех рынках товаров и услуг, чтобы благодаря необходимым государственным правилам и законам там царила гарантия того, что покупателей правильно и хорошо обслужат.

Как узнать, что существующие цены не выше тех, которые могут быть? Только свободная конкуренция среди поставщиков продукта, реализуемого для потребителя, сможет снизить цены. Как узнать, что существующие цены не ниже тех, которые могут быть? Если у поставщика есть возможность реализовать свой продукт большему количеству покупателей и заработать большую прибыль путем ряда мер по снижению стоимости, то он воспользуется ей. Как узнать, что технический прогресс будет настолько высоким, насколько мы предполагаем?
Конкуренция среди компаний стимулирует их становиться более прогрессивными и развитыми, чем их соперники, чтобы привлечь больше покупателей. Как узнать, что качества продукта настолько высоко, насколько должно быть? Если покупателю хочется лучшего качества, то продавец попытается найти товар такого качества и заработает больше денег, удовлетворяя потребности и пожелания покупателя.

НЕКОНКУРЕНТОСПОСОБНЫЕ РЫНКИ

Прежде чем меня обвинят в том, что я думаю, как доктор Панглосс, небезызвестный неизлечимый оптимист из романа Вольтера "Кандид", который думал, что все, что он видит своими глазами, лишь демонстрирует то, что мы живем в «самом лучшем из всех существующих миров», позвольте мне ознакомить вас с некоторыми недостатками и дефектами, портрета, что я вам нарисовал. Для этого рассмотрим три наиболее важные из них.

Во-первых, существуют такие рынки, где конкуренция не имеет экономической целесообразности. Нам абсолютно не нужна конкурентная борьба компаний по водоснабжению, которые станут рыть параллельные трубопроводы по жилым районам и улицам, чтобы дать потребителю право выбора своего провайдера по водоснабжению. Есть еще ряд секторов экономики, которые, подобно описанному выше, мы, как правило, называем «естественными монополистами», для которых, в тех случаях, где этот термин правильно применим, прибыль от конкурентной борьбы не сопоставима с возможными затратами на нее. Такие сектора экономики зачастую либо находятся в собственности государства, либо реально законодательно регулируются им. Тем не менее следует в связи с этим заметить следующее:


Во-вторых, никакая страна никогда не сможет постоянно поддерживать конкуренцию во всех сферах рынка в одиночку. Например, Коста Рика никогда не сможет иметь три независимых производителя стали, а Хорватия - три независимых производителя телевизоров. В отношении многих продуктов можно сказать, что импортные поставки помогут обеспечить покупателю выбор, а местного «монополиста» удержат от извлечения выгоды от своей позиции. Иногда, что характерно, в основном, для маленьких стран, свободная торговля является самой лучшей конкурентной политикой. (В связи с этим важно помнить, что для некоторых продуктов импортные поставки не смогут составить эффективной конкуренции, в то время, как для других продуктов государственное регулирование должно обеспечивать надзор над действиями местных предпринимателей по захвату мест импортеров).

И, наконец, как уже говорилось выше, многие компании и предприятия нередко будут стараться ликвидировать свободную конкуренцию. Им нравится, однако, наблюдать свободную конкуренцию, когда они находятся в роли покупателя на рынке товаров и услуг и ищут для самих себя самые лучшие продукты и наиболее приемлемые цены. Более того, в этих случаях они всегда готовы сотрудничать с полномочными структурами, ответственными за свободную конкуренцию, чтобы защитить конкурентную борьбу. Но те же компании предпочитают для самих себя более простые условия при своем единоличном существовании, когда занимаются продажей собственного продукта покупателю. Однажды английский экономист Дж. Р. Хикс заметил: «Самая лучшая прибыль монополии - спокойная жизнь». Для достижения этого компании могут, например, попытаться сделать следующее.

Полномочные структуры, ответственные за конкуренцию, должны препятствовать такого рода действиям, чтобы защитить свободный выбор потребителя и свободу конкурентной торговли на свободно развивающемся рынке.

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ ЗАКОНА О СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ

Большинство законов о свободной конкуренции, которые существуют на сегодняшний день в мире, составлены таким образом, чтобы иметь возможность препятствовать перечисленным трем действиям, противоречащим правилам отношений с конкурентами, и проводить по ним судебное расследование. В Соединенных Штатах Америки раздел 1 Закона Шермана запрещает компаниям входить в соглашение, если это нанесет вред свободной конкуренции. Раздел 7 Закона Клейтона запрещает слияние и поглощение компаний или иное комбинирование предприятий, которые приведут к значительному сокращению конкурентной борьбы. Раздел 2 Закона Шермана также запрещает «монополизацию», т.е. попытку одного предприятия контролировать весь рынок посредством недобросовестных действий.

Похожий пример можно найти в совсем непохожей стране - это закон о свободной конкуренции, принятый в Румынии, где статья 5 запрещает входить в соглашения, которые могут привести к «ограничению, воспрепятствованию или извращению норм конкуренции». Статья 13 данного закона запрещает такое слияние компаний, «которое, путем установления или упрочения доминирующей позиции, вызывает или может вызвать» ущерб правилам конкурентной борьбы. Статья 6 данного закона запрещает «любые виды злоупотреблений доминирующей позицией ... путем обращения к антиконкурентным действиям, нацеленным на действие или влияние, которые приведут к извращению сути торговли или искаженному представлению потребителей о товаре».

Те страны, где закон о свободной конкуренции не имеет какого-либо из трех указанных необходимых компонентов, должны предпринять адекватные действия по корректировке сложившейся правовой ситуации. В Соединенных Штатах, например, одной из причин, побудивших к принятию Закона Клейтона в 1915г., была необходимость внесения дополнения о слиянии компаний, позволившего снять ответственность за такое действие с Министерства юстиции. Закон о конкуренции, принятый в Аргентине, не имеет положений о слиянии компаний, но недавно в него были внесены поправки, которые предваряют такое же действие парламента данной страны.

В последние годы среди изменений в сфере применения закона о конкуренции самым значительным было внесение соответствующих урегулирований, которые способны отразить постепенную глобализацию, затронувшую многочисленные рынки. Так же, как и более 100 лет назад, в Соединенных Штатах, когда появление железных дорог превратило многие местные и региональные рынки в общенациональные, так и постоянно снижающиеся транспортные расходы, характерные для последних лет, - наряду с ростом значения продуктов, имеющих в своей стоимости очень низкую составляющую транспортных расходов - превратили многие общенациональные рынки в мировые рынки сбыта.

Орган, претворяющий закон о конкуренции в жизнь, принял во внимание последние события, которые развивались по двум главным направлениям. Во-первых, при проверке, действительно ли данное конкретное слияние компаний сможет нанести ущерб свободной конкуренции или действительно ли данное предприятие занимает доминирующую или монопольную позицию, орган, претворяющий закон в жизнь, защищает все экономические выборы, которые имелись в распоряжении покупателя, независимо от того, был ли выбор основан на продукции местных производителей или импортеров. Итак, при всех прочих аспектах закона о конкуренции проводимое расследование требует расширенного изучения реально существующих фактов мирового рынка по профилю данного конкретного рынка. Например, наличие определенного уровня текущих продаж импортерами-участниками данного рынка не обязательно будет гарантировать расширение торговых операций, способных сохранить имеющуюся конкуренцию, если такое расширение будет иметь нетарифные барьеры на импортные квоты. Действия, которые могут представляться вредными для свободной конкуренции на внутреннем рынке, могут оказаться совершенно безобидными, если будут рассмотрены в свете международной конкуренции на этом же рынке.

Во-вторых, тот факт, что некоторые рынки уже превратились в международные, означает лишь то, что целый ряд действий, которые в предыдущие годы не оказывали никакого влияния на конкурентную борьбу, неожиданно стали предметом для беспокойства органов, претворяющих право в жизнь. Акты слияния иностранных компаний с местными компаниями могут задушить и реальную, и потенциальную конкуренцию, причем такими способами, которые и не существовали несколько поколений назад. (Хорошим примером для иллюстрации этого могут послужить юридические разногласия по предложенным совместным предприятиям Брахмы и Миллера Брюинга, а также Антарктики и Ангаузер-Буш в Бразилии 1997/98 г.). Те рынки, которые еще какое-то поколение назад могли быть превращены местными компаниями в картель, теперь могут быть превращены в картель и местными, и международными компаниями одновременно. (Хорошим примером для иллюстрации этого могут послужить недавние судебные разбирательства Министерства юстиции США в отношении международных картелей, занимающихся производством бумаги для факсов, сельскохозяйственных химикатов и пластмассовой посуды. Подробнее см. сайт антимонопольного отделения Министерства юстиции по адресу: www.usdoj.gov/atr).

Орган, претворяющий право в жизнь, должен иметь достаточно информации о деятельности иностранных компаний и иметь соответствующую юрисдикцию, иначе он будет не способен защитить экономику своей страны от существенного вреда, который может быть нанесен отсутствием свободной конкуренции в данной стране.

РАЗВИВАЮЩИМСЯ СТРАНАМ НЕОБХОДИМО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ

Должны ли развивающиеся страны жертвовать скудные ресурсы своих правительств на создание и применение законов о свободной конкуренции? Ответ «да» кажется вполне очевидным, так как именно эти страны, в отличие от развитых стран мира, оказываются наиболее уязвимыми ко всякого рода антиконкурентным действиям и поступкам, которые описаны выше. В действительности, существует по крайней мере три причины, позволяющие поверить в то, что именно закон о свободной конкуренции особенно важен для развивающихся стран, так как они занимаются либерализацией своей экономики.

Во-первых, большинство развивающихся стран - в основном, но не всегда обязательно, являющиеся странами постсоциалистической системы - имеют такую экономику, которая перенасыщена крупными предприятиями, доминирующими в своих отраслях промышленности зачастую лишь благодаря соответствующей государственной политике и практике, имевшим место в прошлом. Когда такие предприятия становятся частными, они не приветствуют наличие конкуренции своей продукции на внутреннем рынке страны, поэтому они могут предпринять специально разработанные соответствующие действия, которые не допустят импорт аналогичных товаров или перераспределение конкурентных товаров на рынке. В таких случаях орган, претворяющий конкурентное право в жизнь, должен имеет полномочия заблокировать такие действия, чтобы гарантировать, что открытые границы торговли обеспечивают реальную и эффективную свободную конкуренцию на внутренних рынках страны.

Во-вторых, когда либерализация экономики включает в себя целый ряд актов демонополизации крупных предприятий, то может возникнуть тенденция среди руководителей вновь образованных (в результате деления) предприятий, направленная на налаживание сотрудничества друг с другом, а не на развитие конкуренции на общем рынке. Такое сотрудничество может быть облечено в форму картельных соглашений и может, соответственно, привести к созданию промышленных ассоциаций, членами которых станут все вновь образованные предприятия, отпочковавшиеся от единого старого предприятия. В связи с возможным злоупотреблением своими позициями со стороны доминирующих предприятий отрасли, картелизация может подменить конкуренцию и стать своеобразным итогом либерализации экономики, следовательно, в этом случае многие преимущества либерализации так и не дойдут до своих граждан. Полномочные органы, ответственные за конкуренцию, имеющиеся в ряде развивающихся стран, - например, Венгрии, Перу и Польше, уже столкнулись с задачами осуществления защиты своих покупателей путем разрушения вновь образованных картелей.

Третья причина связана с первой. Большая часть населения развивающихся стран может столкнуться с возрастающей нестабильностью экономики своей страны как результата проведения мер по ее либерализации. Возможно, что наилучшим ответом на такую озабоченность может стать создание эффективной «сети социальной безопасности», - обучение новым профессиям, государственная поддержка здравоохранения, пособия по безработице и т.д. - чтобы те, кто потерял работу, мог иметь лучшие перспективы для поиска новой работы и не сталкивался с нищенским существованием в промежутках между ее поисками. Вторым полезным ответом может стать создание, применение и обнародование законодательства о свободной конкуренции, чтобы население страны знало, что грядущий капитализм не означает отказ от всех правовых норм жизни и от защиты самых маленьких участников рыночной экономики. Не будет преувеличением отметить в связи с этим, что в некоторых странах введение закона о конкуренции стало одной из предпосылок введения других законодательных актов либерализации их экономики.

Новые законы, вводимые в каждой конкретной стране, должны быть полностью увязаны с ее законодательным, экономическим и социальным контекстом. Никто не может (или не должен) предлагать, чтобы Закон Шермана, или Закон Клейтона, или статьи 85 и 86 Римского договора (закон Европейского союза о конкуренции) были целиком и полностью перенесены на какую-либо одну или на все иностранные почвы. Вместе с тем, накопленный опыт настоятельно требует, чтобы политика свободной конкуренции стала одним из важнейших компонентов правовой инфраструктуры, поддерживающих конкурентоспособную рыночную экономику.

ПРИМЕНЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА США К ИНОСТРАННОЙ ПРАКТИКЕ ПОВЕДЕНИЯ; ПОСЛЕДНИЕ СОБЫТИЯ


Рандольф Трителл, помощник директора Международной антимонопольной комиссии, Бюро по конкуренции при Федеральной торговой комиссии.

Полномочные антимонопольные структуры США и иностранных государств все больше и больше осознают, что налаживание сотрудничества на взаимной основе в делах по расследованию актов слияния компаний и фактов поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами, отвечает интересам обеих сторон сотрудничества и в значительной степени стимулирует более эффективные действия в отношении призывов к сотрудничеству в отношении роста объема деловых операций глобального характера, как заявляет Рандольф Трителл, помощник директора Международной антимонопольной комиссии при Федеральной торговой комиссии. В данной статье приводится его личное мнение, которое не всегда отражает взгляды Федеральной торговой комиссии или кого-либо из членов этой комиссии.

Глобализация международного бизнеса вызвала необходимость призыва к применению антимонопольного законодательства США за пределами границ Соединенных Штатов. В последние годы мы стали свидетелями резкого увеличения количества международных транзакций и их объема. Возможно, что более, чем когда-либо, деятельность компаний на территории одной стороны оказывает влияние на потребителей и ведение бизнеса в других странах.

Такие события во многом стали возможны благодаря успехам в деле либерализации торговли при посредстве Всемирной торговой организации и целого ряда двусторонних и региональных договоров, в целом они являются вкладом в конкурентоспособность, так как нередко придают импульс иностранным участникам к соревнованию с соответствующими местными структурами. Такие новые участники предлагают новые продукты, товары лучшего качества или по более низким ценам. Но более развитая и либеральная торговля еще не до конца избавилась от таких методов поведения, противоречащих правилам отношений с конкурентами, как назначение цены, групповой бойкот, незаконное получение сведений, злоупотребление доминирующей позицией, антиконкурентное слияние компаний. В действительности же, любые компании и вместе, и по отдельности могут иметь большие побудительные стимулы к реализации поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами, чтобы защитить те выгоды, которые предлагает либерализованная торговля.

Глобализация привела к росту международной составляющей применения антимонопольного законодательства такими антимонопольными агентствами США, как Федеральная торговая комиссия и антимонопольное отделение Министерства юстиции. Будучи некогда крайне редкими, судебные разбирательства со значительным размахом международного уровня стали занимать большую долю дел в нашем судопроизводстве. К примеру, около половины всех дел по результатам расследований по актам слияния компаний задействовали активы или доказательства, полученные от иностранного государства, и получали такую, например, информацию, как сведения о рынке, который оказался под влиянием. В результате всего этого Министерство юстиции провело рекордное количество судебных разбирательств по международным картелям.

Однако по-прежнему существуют препятствия, мешающие проведению эффективного расследования и исправления зарубежной практики поведения, противоречащей правилам отношений с конкурентами. Эти препятствия могут возникнуть в результате различий взглядов наших стран на роль антимонопольной политики, а также различий в применении национальных механизмов проведения расследования. В данной статье освещаются некоторые шаги, которые предприняли агентства США по применению законодательства, чтобы повернуться лицом к этим призывом, в первую очередь путем заключения договоров о сотрудничестве с иностранными антимонопольными полномочными структурами.

ИСПОЛНЕНИЕ ЮРИСДИКЦИИ США

Задолго до появления самых последних тенденций глобализации правительство США, а также и частные истцы, стремились применять антимонопольное законодательство США с целью защиты компаний и бизнеса США от иностранной практики поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами. Целый ряд принятых ранее решений суда демонстрировал крайне широкое толкование юрисдикции США в отношении зарубежной практики поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами и оказывающего влияние на торговлю США.

В 60-х и 70-х годах США применяли антимонопольное законодательство против фактов поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами. Пример - дела о сомнительном урановом картеле, когда с целым рядом стран возник спор, подлежащий судебному рассмотрению: эти страны заявили, что подобное «экстерриториальное» применение выходит за рамки легитимности США и нарушает суверенитет этих стран. Некоторые страны установили такое законодательство, которое затрудняло или даже признавало неправомерным сотрудничество их стран с расследованиями, проводимыми в области антимонопольной политики США.

В 1982 г. Конгресс США учредил Закон о совершенствовании антимонопольного законодательства в международной торговле, который ограничивал юрисдикцию антимонопольного законодательства США в отношении поведения, которое оказывало «прямое, существенное и абсолютно предсказуемое» влияние на внутреннюю торговлю США, включая экспортные статьи. В 1988 г. Министерство юстиции ввело ограничения на те дела, где следовало применять юрисдикцию в отношении иностранной практики поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами и приводящего к нанесению вреда потребителям США. Но эта политика была отменена в1992 г., после чего полномочные агентства имели право проводить судебное разбирательство по фактам поведения, наносящего вред экспорту США, и независимо от того, наносит такое поведение вред потребителям США или нет. Совсем недавно при рассмотрении дела, по которому Министерство юстиции привлекало картель японских производителей бумаги для факса, федеральный апелляционный суд удовлетворил жалобу Министерства юстиции на право применять уголовные статьи Закона Шермана к преследованию в судебном порядке в отношении иностранной практики поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами и оказывающего прямое существенное и негативное влияние на торговлю США.

При любых случаях применения антимонопольного законодательства могут возникать огромные практические препятствия в расследовании и эффективном правоприменении в отношении поведения оффшорных компаний, противоречащего правилам отношений с конкурентами. Для разбирательства с проведением действенных мероприятий по какому-либо из подобных дел антимонопольному агентству, чтобы применить антимонопольное законодательство, может потребоваться вызвать иностранную сторону на судебный процесс. А также принуждать к составлению и рассмотрению соответствующих документов, находящихся за рубежом, получать свидетельские признания от иностранного свидетеля и применять средства судебной защиты в отношении иностранных сторон или активов.

Каждый из названных шагов может быть сопряжен с реальными юридическими рисками и создавать определенные трудности для агентства, которое занимается таким расследованием. Например, нередко требуется, чтобы антимонопольное агентство США проводило свое расследование при активном участии и взаимодействии с иностранной полномочной структурой по антимонопольной политике.

ДВУСТОРОННЕЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Агентства США по антимонопольной политике использовали для увеличения эффективности применения антимонопольного законодательства один двигатель - договора о сотрудничестве с другими полномочными агентствами по антимонопольной политике. Это «исполнительные договора», то есть они носят официальный характер и обязательны к исполнению, но, вместе с тем, не являются договорами, которые имеют преимущественное юридическое действие в отношении вступающих с ним в противоречие местных законодательств. В настоящее время Соединенные Штаты имеют четыре договора такого уровня - с Германией (1976 г.), Австралией (1982 г.), Европейским сообществом (1991 г.) и Канадой (1995 г., по пересмотренному договору 1984 г.). В настоящее время Япония и Соединенные Штаты находятся на стадии консультаций по вопросам возможности заключения такого же двустороннего договора по сотрудничеству в области антимонопольной политики.

В целом наши двусторонние договора формируются на основе сочетания взаимной заинтересованности в укреплении сотрудничества в деле совершенствования в области применения законодательства обеими сторонами и желания избежать судебного спора или урегулировать его, когда он возникает в результате отстаивания прав на применение экстерриториальной юрисдикции. Такие договора должны обеспечивать: направление уведомления другой стороне о начале конкретного расследования и действий по применению закона, которые могут затронуть важнейшие интересы уведомляемой стороны; совместное использование информации, относящейся к проводимому каждой из сторон расследованию в пределах, допустимых местным законодательством; координацию действий по ведению расследования, в случае если каждая из сторон ведет свое расследование по тем же самым компаниям или фактам поведения; рассмотрение важнейших интересов другой стороны с точки зрения принципов международной вежливости; ведение консультаций по урегулированию потенциальных и реальных судебных споров. Договора, заключенные с Европейским сообществом и Канадой, также обеспечивают выполнение правил позитивной вежливости, о которых говорится ниже. Все указанные условия совместимы с принципами, под которыми подписались все члены Организации экономического сотрудничества и развития при принятии ряда последовательных рекомендаций, начиная с 1967г.

Двусторонние договора успешно служат своим целям, облегчая взаимные контакты и обеспечивая сотрудничество, что, в целом, повышает эффективность усилий, применяемых агентствами США по антимонопольной политике. В результате этого в настоящее время многие слияния компаний и приобретения незамедлительно изучаются и Соединенными Штатами, и ЕС, и Канадой. Наши специалисты по применению антимонопольного законодательства тесно сотрудничают во время своих расследований по таким операциям, но всегда в рамках тех ограничений, которые налагаются местным законодательством, которое защищает право своих компаний на конфиденциальную информацию. Такое сотрудничество не только повышает качество информации, которую теперь каждое агентство может подвергать своему анализу, но и дает агентствам право координировать все необходимые средства судебной защиты. К примеру, нам удалось скоординировать требования по применению средств судебной защиты, предпринятых Федеральной торговой комиссией и ЕС, в деле о слиянии швейцарских фармацевтических компаний «Циба-Джейдж» (Ciba-Geigy) и «Сандоз» (Sandoz), равно как и в деле о слиянии компаний «Гиннес» (Guinness) и «Гранд Метрополитен» (Grand Metropolitan).

Координация в таких разбирательствах может быть положительной не только для агентств, но и для тех сторон и компаний, которые могут извлечь выгоду из хорошо отлаженного расследования, ускоренного прояснения обстоятельств слияния компаний и применения соответствующих и совместимых средств судебной защиты.

Компании все больше и больше осознают преимущества такого сотрудничества между полномочными агентствами по расследованию, все больше и больше изъявляют свою готовность отказаться от своих претензий и притязаний к конфиденциальному договору и предоставленной информации, чтобы способствовать облегчению процесса расследования. Такое же сотрудничество, пока превалирующее в делах о расследовании актов слияния компаний, когда стороны зависят от предварительного одобрения своего правительства, имеет место и в расследованиях по другим делам, например, в деле корпорации Микрософт, по которому в 1995 г. были проведены скоординированные акции со стороны США и ЕС.

Возросшее сотрудничество совсем не означает, что агентства США должны всегда соглашаться с иностранным процессуальным противником. Вероятно, наиболее показательное несогласие имело место при расследовании акта слияния компаний «Боинг» (Boeing) и «Макдоннелл Дуглас» (McDonnell Douglas), когда Федеральная торговая комиссия не сделала отвод данной операции, а Европейская комиссия оформила свое согласие на проведение ряда мер по обеспечению судебной защиты. И действительно, напряженность, которая возникла в результате такого акта несогласия, повысила шансы торговой войны между Соединенными Штатами и ЕС.

Различия в деятельности агентств разных стран хоть и нежелательны, но неудивительны - известно, что нередко голоса в самой Федеральной торговой комиссии разделяются по тому или иному вопросу, как и в Верховном Суде при вынесении решения по антимонопольным судебным разбирательствам. Поэтому не следует ждать полной гармонии в отношениях между полномочными агентствами разных стран, особенно если учитывать, что они призваны применять разные законодательства и регулятивные правила.

В случае с компанией «Боинг» можно говорить о целом ряде исключений, которые имели место; но в ряде других судебных разбирательств Соединенным Штатам удалось достичь искомых результатов, когда иностранные полномочные агентства участвовали в судебном расследовании без предъявления судебных споров. Дело компании «Боинг» не служит свидетельством того, что сотрудничество непродуктивно, скорее всего, оно демонстрирует те потенциальные риски, которые могут возникать, если не удается достичь сотрудничества в глобальном масштабе.

НОВЫЕ ИНИЦИАТИВЫ В ПРИМЕНЕНИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ

Польза от сотрудничества, которое возникло в результате заключения двусторонних договоров и эквивалентных неофициальных соглашений, имеет, как минимум, два ограничения: трудности, которые неизбежно возникают при применении антимонопольного законодательства за пределами границ своего государства, и юридические запреты на использование конфиденциальной информации. Полномочные агентства США предприняли ряд шагов, чтобы как-то решить эти проблемы, применяя расширительный принцип «позитивной вежливости» и ведя переговоры по совершенствованию первых договоров в рамках Закона о международном содействии в применении антимонопольных законов (ЗМСПАЗ).

Термин «позитивная вежливость» дает представление о рассмотрении одной страной запроса другой страны с учетом взаимной благожелательности, чтобы далее продвигать или инициировать процедуру судебного разбирательства по антимонопольному делу в отношении фактов поведения, которое наносит вред интересам страны, направившей запрос. Например, если картель европейских производителей затрагивает интересы не только европейских потребителей, но и потребителей США, то полномочные агентства США, применяя принцип позитивной вежливости, могут обратиться к ЕС с просьбой провести расследование и предпринять необходимые действия в отношении такого поведения картеля. Также принцип позитивной вежливости может понадобиться, если, например, группа канадских компаний поделила свой внутренний рынок только для своего участия, исключив, тем самым, другие конкурентоспособные компании, например, компании США, которые могут осуществлять экспорт своих товаров. При рассмотрении каждого случая местное агентство по конкуренции имеет лучшие возможности для проведения расследования в отношении такого поведения группы компаний и для наложения соответствующих санкций и вынесения решения о применении должного наказания. Позитивная вежливость не только повышает эффективность применения закона, но и помогает избежать судебных споров, которые в противном случае могут возникнуть при применении юрисдикции других сторон и стандартов судебного разбирательства других стран.

Как было сказано выше, двусторонние договора, которые Соединенные Штаты заключили с ЕС и Канадой, содержат условия для применения принципов позитивной вежливости. В 1998 г. Соединенные Штаты и ЕС заключили новый договор, в котором принцип позитивной вежливости получил дальнейшую разработку по сравнению с первым договором. Важнейшей чертой нового договора является обязательство каждой стороны откладывать или отсрочивать свое собственное расследование по конкретному делу в рамках принципа позитивной вежливости, если другая сторона выразила готовность принять ряд условий. Такие условия могут включать в себя, например, учет того, что страна, к которой обратились с запросом, уже затратила соответствующие ресурсы на ведение расследования, постоянное информирование запрашивающей стороны о значительных событиях и существенных фактах, появившихся в ходе расследования, а также быстрое завершение судебного разбирательства, включая возможную форму отвода дела. Такие договора предоставляют право любой из сторон инициировать или возобновлять собственное независимое расследование.

До настоящего времени принцип позитивной вежливости имел официальное применение, только когда Министерство юстиции США обратилось в ЕС с запросом провести расследование в отношении конкуренции компьютерных систем бронирования билетов авиакомпаний на рынке Европы. Можно вспомнить еще несколько «неофициальных» случаев применения позитивной вежливости. Пока еще слишком рано судить об эффективности применения принципа позитивной вежливости, но полномочные агентства США выражают надежду, что этот принцип, хоть и не является панацеей, сможет внести значительный вклад в усовершенствование международной практики применения антимонопольного законодательства.

Понимая всю важность обмена конфиденциальной информацией, в 1994 г. Конгресс США принял Закон о международном содействии в применении антимонопольных законов (ЗМСПАЗ), который дает антимонопольным агентствам полномочия на заключение договоров, в рамках которых они могут осуществлять обмен конфиденциальной деловой информацией в тех странах, где местное законодательство не запрещает информационный обмен на взаимной основе. Все договора, заключенные в рамках ЗМСПАЗ, также гарантируют, что каждое агентство может применять свои принудительные меры, чтобы получить информацию для передачи ее своему партнеру, который будет использовать эту информацию в своем расследовании. Эти механизмы имеют большой потенциал значительного продвижения расследования, проводимого антимонопольными агентствами для получения необходимых доказательств, которые дадут возможность определить, является ли осуществленное действие правомочным или нет.

Переговоры по заключению своего первого договора в рамках ЗМСПАЗ полномочные агентства провели с Австралией, и вскоре надеются его подписать. Канадское агентство по антимонопольной политике выразило свою заинтересованность в заключении подобного договора, тем более, что Канада имеет сходное с Соединенными Штатами законодательство. В дополнение к этому, полномочные агентства США рассматривают все возможности по заключению подобных договоров со сторонами, имеющими иную юрисдикцию.

Существуют все признаки того, что глобализация будет стремительно развиваться, следовательно, ряд компаний будет продолжать придерживаться поведения, противоречащего правилам отношений с конкурентами. Поэтому нам представляется крайне важным, чтобы практика применения антимонопольного законодательства имела в своем распоряжении все необходимые механизмы, способные защитить интересы потребителей и бизнеса своей страны. Можно помечтать и представить себе, что будет сформирован всемирный кодекс по антимонопольной политике, оснащенный неким механизмом глобального применения такого кодекса, но надо понимать при этом, что это не только далеко от реальности, но и не является необходимым в обозримом будущем. Пока достаточно и того, что полномочные агентства США по антимонопольной политике работают с опорой на практику применения антимонопольного законодательства США, чувствуя поддержку от таких мер, как договора о двустороннем сотрудничестве и позитивной вежливости, а также договора в рамках ЗМСПАЗ, что уже позволяет расследовать дела с применением принципов глобальной антимонопольной политики.

КОММЕНТАРИИ

РАЗРАБОТКА НОВОЙ АМЕРИКАНСКОЙ ПОЛИТИКИ ПОДДЕРЖАНИЯ
СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ В ТОРГОВЛЕ


Паола Стерн, президент Стерн Груп, Инк (The Stern Group, Inc).

По мнению Паолы Стерн, президента Стерн груп. Инк (The Stern Group, Inc) - компании, специализирующейся на консультациях по вопросам международной торговли, подрывающие свободную конкуренцию действия иностранных компаний могут привести к созданию неоправданных импортных барьеров. Консультативный комитет по вопросам международной политики в поддержку свободной конкуренции Министерства юстиции США изучает возможности решения этой достаточно серьезной проблемы как единоличными усилиями США, так и совместно с правительствами других стран. Стерн, возглавлявшая в прошлом Комиссию США по международной торговле, теперь занимает пост в Консультативном комитете по торговой политике и торговым переговорам Президента Клинтона.

Дискуссия о политике поддержания свободной конкуренции и либерализации торговли покинула высокие сферы и закрытые кулуары и перешла в заголовки средств массовой информации. Корифеи бизнеса объединяются для проведения совместных дискуссий с торговыми экспертами и специалистами по антимонопольной политике, но фундаментальные вопросы по-прежнему остаются без ответа.

Настоящая статья дает скорее иллюстративный, чем развернутый, обзор различных аспектов взаимосвязанных вопросов торговли и конкуренции. При этом особое внимание уделяется работе Консультативного комитета по вопросам международной политики в поддержку свободной конкуренции Министерства юстиции США, в котором я занимаю пост сопредседателя. Работа нашего Комитета наглядно демонстрирует тот факт, что вопросов перед нами пока что больше, чем ответов.

ЦЕЛИ ТОРГОВОЙ ПОЛИТИКИ И ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Теоретически, торговая политика и политика поддержки свободной конкуренции имеют схожие цели и значения, обе способствуют развитию конкуренции на внутренних рынках и, как следствие этого, перераспределению ресурсов, обеспечению более высокой эффективности рынков и росту благосостояния потребителей. Но на практике цели и задачи международной торговли и антимонопольной политики могут иметь достаточно большие различия.

Принципы недискриминации, открытости, режима наибольшего благоприятствования и национального режима, используемые либеральной торговой системой, являются краеугольным камнем всех законодательных актов Генерального соглашения по тарифам и сборам и его преемника - Всемирной торговой организации (ВТО). Главной целью антимонопольного законодательства является сохранение и поддержание конкуренции и эффективного перераспределения ресурсов через запрещение ограничивающих конкуренцию практики или сделок.

Согласующееся с принципами ВТО торговое законодательство США и других стран - членов этой организации посвящены разъяснениям, когда и в каких случаях можно применить адекватные торговые санкции, например, пошлины, к компаниям, деятельность которых расценивается как нарушение конкуренции, или ввести ответные ограничения торговли по отношению к другой стране. В противоположность этому, антимонопольное законодательство сосредоточено на защите самой конкуренции и потребителей, а не конкурентов.

Доклад Рабочей комиссии ВТО, сделанный в декабре 1998 г. и посвященный вопросам взаимосвязи торговой политики и политики поддержки свободной конкуренции, перечисляет и другие различия, однако, подчеркивая при этом, что они больше дополняют, чем противоречат друг другу: «Торговая политика представляет собой в основном мероприятия со стороны правительства, тогда как политика поддержки свободной конкуренции сфокусирована на поведении компаний. Торговая политика традиционно была связана с другими странами, тогда как политика поддержки конкуренции оговаривала условия и правила поведения компаний на внутреннем рынке. В качестве иллюстрации подобной взаимодополняемости была приведена роль политики по поддержанию свободной конкуренции в обеспечении доступа на рынок и роль либерализации торговли, способствующей устранению правительственных барьеров, провоцировавших подрыв принципов свободной конкуренции со стороны отечественных компаний.

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ КОМИТЕТ ПО ВОПРОСАМ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОЛИТИКИ В ПОДДЕРЖКУ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ

Создание в США Консультативного комитета по вопросам международной политики в поддержку свободной конкуренции Министерства юстиции США является наглядным признанием того, что в условиях глобальной экономики международное антимонопольное законодательство приобретает все большее значение.

В прошлом году наш Комитет проводил многочисленные встречи и слушания с участием представителей деловых кругов, академических, законодательных и экономических профессий. Целью всех этих мероприятий была выработка единого мнения экспертов и специалистов по вопросам торговой политики и политики поддержки свободной конкуренции.

Трехдневные слушания в ноябре 1998 г. свели вместе исполнительных чиновников антимонопольных комитетов, теоретиков и профессионалов со всего мира для обсуждения вопросов, находящихся в компетенции нашего Комитета. Все они единодушно признали, что проблемы конкуренции все больше принимают межнациональный характер, и что принимаемые на национальном уровне меры не всегда бывают достаточно эффективными, не говоря уже о случаях отсутствия сотрудничества между правительствами разных стран. Для сопротивления нынешней тенденции необходимо углублять двусторонние отношения и продумать возможности решения вопросов на международном уровне.

Участники встречи обсудили, какие именно формы должно принять международное сотрудничество для решения этой проблемы. Соглашения по антимонопольному законодательству с Австралией, Канадой, Европейской комиссией и Германией значительно продвинули сотрудничество и согласование усилий в области антимонопольного законодательства каждой из этих стран. Соглашения между США и Канадой и США и Европейской комиссией также предусматривают практику «подтверждения признания», согласно которой государство может пресечь деятельность какой-либо компании, деятельность которой расценена как подрыв принципов свободной конкуренции, по запросу другой страны. Подобные соглашения являются важным шагом в решении проблемы экстерриториальности применения антимонопольного законодательства и усовершенствования обмена информацией между антимонопольными комитетами разных стран. Участники встречи также обсудили, какую роль - в случае необходимости - может сыграть ВТО в области поддержки свободной конкуренции и должна ли эта организация иметь право пресечения недобросовестных действий или выступать исключительно как широкий представительский форум.

В течение наступающего года наш комитет продолжит свою деятельность, которая в осени 1999 г. должна завершиться представлением доклада Генеральному прокурору США с рекомендациями по выработке политики на следующее столетие в этой важнейшей области - международной политике поддержки свободной конкуренции.

КЛЮЧЕВЫЕ ЦЕЛИ
Анализируя взаимосвязь торговли и свободной конкуренции, наш Комитет разрабатывает принципы политики, которая будет иметь такие последствия.

Для того, чтобы выполнить эти четыре ключевые задачи, консультативный совет предлагает изучить возможности принятия мер по четырем главным направлениям.

Во-первых, возможность одностороннего применения американского антимонопольного законодательства в случаях ограничения доступа на иностранные рынки.

Во-вторых, изучение истории двусторонних соглашений о сотрудничестве в области антимонопольной политики. Это поможет нам получить ответ на следующий вопрос: насколько усовершенствование двусторонних соглашений, включая «подтверждение признания» и традиционные меры международной вежливости могут помочь в решении этого вопроса. «Подтверждение признания» предполагает, что одна страна может запросить другую страну предпринять или расширить принудительные меры в отношении компании, нарушающей антимонопольное законодательство и наносящей своими действиями ущерб интересам страны, подавшей запрос.

В-третьих, возможности использования традиционных методов торговой политики, включая одностороннее применение торговых законов и двусторонних соглашений.

В-четвертых, полезность различного рода международных инициатив. В их числе следующие.

Кроме политических возможностей, консультативный комитет также изучает, каким именно образом можно решать проблемы ограничений со стороны иностранных государств в плане политики поддержки свободной конкуренции. Комитет не рассматривает демпинговое законодательство США, которое вызвало большое количество споров и разногласий внутри страны и в ВТО, и которое, таким образом, может отвлечь внимание Комитета от других важных вопросов.

КОНКУРЕНТНОСТЬ И ДРУГИЕ ВОПРОСЫ

Критическим значением в любом наборе политических предложений является понятие «конкурентность». Экономисты пытаются разработать средство, при помощи которого можно будет оценить конкурентность рынка или барьеров, препятствующих появлению на рынке новых игроков. Задача не из легких, что уже было не раз доказано. Для того, чтобы получить представление об ограничениях свободной конкуренции в других странах, консультативный комитет собирает информацию, основываясь на опыте американских компаний, которые из-за существующих барьеров испытывают трудности в проникновении на зарубежные рынки.

После развала командной экономики Советского Союза и после продолжительного финансового кризиса в азиатских странах, спровоцированного коллапсом японской ориентированной на экспорт экономикой, нам приходится учитывать и анализировать взаимоотношения торговли и конкуренции в странах, которые всеми мерами пытаются стимулировать экономический рост.

В недавнем докладе ВТО говорится: «…если в прошлом страны могли обеспечить экономический рост через применение других инструментов (например, прямых интервенций) и принципов, то теперь, в свете торговой либерализации и глобализации деловой активности, а также увеличившегося значения прямых иностранных инвестиций как двигателя роста в современной экономической среде, эти средства уже потеряли свое значение. В результате практика подрыва свободной конкуренции все больше принимает международный характер и значение. Исходя из этого, мы признаем необходимость действенной и эффективной политики, которая сможет стать достойным ответом на возникающие сомнения и способствовать как расширению инвестиций, так и экономическому росту».

СЛЕДУЮЩИЙ ШАГ: ПОДВЕДЕНИЕ ИТОГОВ

По мере глобализации экономики и расширения паутины коммерческих связей, последствия от практики подрыва свободной конкуренции со стороны частных компаний будут иметь все большее значение.

Признавая растущую взаимосвязь между торговой политикой и политикой поддержки свободной конкуренции, следующим шагом в международной политике поддержки свободной конкуренции станет вовлечение в нее международных и региональных организаций - например, ОЭСР, ВТО и ЕС.

Созданием Консультативного комитета по вопросам международной политики в поддержку свободной конкуренции Министерство юстиции США признало всю важность и значимость этих вопросов. Консультационный комитет занимается изучением таких аспектов, как использование взаимосвязи международной торговли и политики поддержки свободной конкуренции для обеспечения свободного международного перемещения товаров и услуг без ограничений свободы конкуренции. Работа Комитета основывается на убеждении, что облагороженная конкуренция введет к экономическому росту и повышению уровня жизни всех участников международной торговой системы.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ, ВНУТРЕННЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПОЛИТИКА ПОДДЕРЖКИ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ


Джеффри Ланг, акционер компании «Уилмер, Катлер и Пикеринг»(Wilmer, Cutler & Pickering)

По мнению Джеффри Ланга, акционера юридической компании «Уилмер, Катлер и Пикеринг» (Wilmer, Cutler & Pickering) из Вашингтона, возможность достижения международного соглашения по антимонопольной политике и политике поддержки свободной конкуренции является чистой воды спекуляцией. Бывший торговый представитель США во времена администрации Клинтона, Ланг считает, что американо-японское страховое соглашение и соглашение ВТО по базовым средствам связи демонстрируют еще один возможный исход - когда отраслевые торговые соглашения включают в себя положения по регулированию конкуренции.

По мере резкого роста объемов товаров и услуг за последние 30 лет, правительства многих стран пытались путем переговоров уменьшить последствия влияния внутреннего законодательства на международную торговлю.

Процесс включения торговой политики в область регулирования внутреннего законодательства начался, по крайней мере, 30 лет назад. В отдельных случаях, например, в вопросах, касающихся спортивного инвентаря или в пищевой отрасли, правительство США расценивало определенные правовые акты Японии как нетарифные барьеры, довольно жестко ограничивающие доступ американских производителей на японский рынок.

С тех пор правительства нескольких стран согласились рассматривать внутреннее законодательство как часть торговых барьеров, создающих дискриминацию иностранных производителей в пользу отечественных производителей и подлежащих урегулированию путем возможных переговоров.

Но при этом законодательство, дискриминирующее компании по национальному признаку, не признается нарушением обязательств или не соответствующим заключенным торговым соглашениям в большей степени, чем обычные пошлины.
Правда, правительства признали необходимость систематизации подобных торговых барьеров. В большинстве случаев они согласились на условиях взаимных уступок свести к минимуму торговые ограничения аналогично тому, как это было проделано на основе взаимных договоренностей со снижением торговых тарифов.

Более того, члены Всемирной торговой организации (ВТО) согласились, что определенные виды регулирующего законодательства в области торговли действительно являются нарушениями обязательств ВТО. Например, правительства стран-участников ВТО не могут использовать технические стандарты или требования по безопасности пищевых продуктов как предлог для проведения дискриминационной политики. Соглашения ВТО не исключили необходимости соблюдения подобных стандартов, но оговаривают невозможность использования их как предлога для ограничения доступа иностранных производителей на отечественный рынок.

Переговоры по соглашениям ВТО в области ограничения дискриминационных мер были нелегкими, но еще более трудной задачей оказалось их выполнение, поскольку они предполагают устранение дискриминации без ущерба для планов правительства относительно внутреннего законодательства в защиту общественных интересов.

Самое сложное для любого правительства - это найти тонкую грань допустимого в отношении своих граждан риска без нанесения ущерба торговле товарами и услугами.

Проблема, в частности, заключается в законодательстве. Зачастую внутреннее законодательство создается для оптимального соответствия интересам отечественных производителей, но совершенно без учета аналогичного законодательства других стран. Проблема еще более усложняется в тех случаях, когда поборники общественных интересов своей страны начинают форсировать внутреннее законодательство, даже не дав иностранным предпринимателям слова сказать в свою пользу.

МНОГО РАБОТЫ - МАЛО УДОВЛЕТВОРЕНИЯ

В результате получилось, что более 30 лет законодатели, участники торговых переговоров, бизнесмены и защитники общественных интересов потратили огромное количество времени и сил на решение этой проблемы, однако ни один из них на сегодня не удовлетворен действием антидискриминационных соглашений.

Возможно, поэтому появились предложения о заключении торговых антидискриминационных соглашений со странами, не имеющими антимонопольного законодательства или не имеющими возможности в силу каких-либо причин обеспечить его исполнение. Однако в серьезных переговорах подобные предложения никогда не принимались всерьез.

Законодательство, затрагивающее вопросы свободной конкуренции, - это сложный комплекс вопросов, охватывающих широкий спектр отраслей, вне зависимости от того, регулируется ли их деятельность, или нет. Похоже, что даже внутри одной страны люди пока еще не могут договориться о том, какие именно принципы должны быть положены в основу политики поддержки свободной конкуренции, и каким именно способом эта политика должна проводиться в жизнь.

Более того, многие законодательные власти с трудом осознают, что некоторая их деятельность расценивается иностранными правительствами как деятельность, подпадающая под юрисдикцию торговых соглашений. Поэтому вероятность - не говоря уже о выгодах - достижения международных соглашений по подобным вопросам на данный момент является чистой воды спекуляцией. Что касается предложений по проведению ВТО переговоров по вопросам политики поддержки свободной конкуренции, то мы могли бы процитировать высказывание бывшего торгового представителя США Роберта Штраусса, которое он, правда, сделал по другому поводу: «Звучит неплохо, особенно, если не очень вникать».

ОТСУТСТВИЕ НЕОБХОДИМОСТИ «ПЕРЕРЕГУЛИРОВАНИЯ»

И все-таки, наверное, существует другой способ обеспечения международной политики поддержки свободной конкуренции, без привлечения антимонопольного законодательства. Это предположение основывается на развитии антимонопольного законодательство США в отношении регулируемых отраслей экономики.

Антимонопольное законодательство так давно стало неотъемлемой чертой американского законодательства, что считается уже чуть ли не предметом конституционной гордости. Хотя, с другой стороны, конкретное исполнение антимонопольного законодательства в регулируемых отраслях экономики вызывает определенные трудности. В некоторых случаях Конгресс США даже ограничивал применение антимонопольного законодательства, хотя это все же было скорее исключением из правил, вызванным политической необходимостью. На самом деле, при подобных прецедентах Конгресс США чаще всего делегировал соответствующие полномочия непосредственно регулятивным органам (таким, как, например, Комитет по межштатному транспорту и торговле), которые получали право издавать специальные антимонопольные правила для отраслей, находящихся в их непосредственном ведении. Эти органы отвечали не только за разработку, но и за непосредственное исполнение этих правил.

Постепенно, все эти исключения привели к тому, что антимонопольная политика США стала в большей степени способствовать сохранению свободной конкуренции, или «дерегулированию». Так, в 1970-х годах Конгресс начал процесс «дерегулирования» транспортных отраслей, а в 1980-х годах - средств связи.

Переход к сохранению конкурентной среды оказался непростым. Самая распространенная ошибка заключалась в том, что люди искренне полагали, что отмена регулирования естественным образом приведет к появлению конкуренции. Однако на самом деле все оказалось не так просто: дерегулирование не сопровождалось появлением конкуренции, для ее появления потребовалось повторное вмешательство правительства - «перерегулирование» («перерегулирование» - мой собственный термин, обозначающий изменение (но не отмену) регулирования в целях стимулирования конкуренции между производителями).

Перерегулирование имело особое значение для тех отраслей, где в результате государственного вмешательства остался только один или несколько поставщиков товаров или услуг, занимающих господствующее положение на рынке. В этом случае возникала необходимость защиты определенных сегментов рынка, чтобы дать время новичкам освоиться и укрепить свои позиции, т.е. наладить отношения, базу для производства и набраться опыта для того, чтобы поспорить с господствующим на рынке производителем.

В отдельных случаях США удалось перенести этот принцип поддержки свободной конкуренции и на торговые переговоры. Так, в 1994 г., учитывая сложившуюся на японском рынке страхования ситуацию, США и Япония согласились выделить определенный сектор рынка, известный как «третий сектор», исключительно для иностранных компаний на определенный период времени. По двустороннему соглашению, отечественные японские компании не могли конкурировать с представителями «третьего сектора», пока основные области страховых услуг в Японии не были полностью открыты для конкуренции с иностранными компаниями в течение трех лет.

В другом, имеющем гораздо более далеко идущие последствия прецеденте представители нескольких стран сумели согласовать принципы политики поддержки свободной конкуренции: в 1997 г. в ВТО было заключено соглашение в области базовых средств связи. Страны-участники этого соглашения обязались открыть свои рынки связи для доступа иностранных инвесторов в течение 10 лет. Большинство из них также согласилось дополнить отечественное законодательство соответствующими положениями, направленными на стимулирование свободной конкуренции.

НАЛОЖЕНИЕ «ПРИНЦИПОВ В ЗАЩИТУ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ»

Сделать общие выводы из довольно ограниченного опыта - дело непростое. Мы не должны забывать, что американо-японское страховое соглашение и соглашение ВТО по базовым средствам связи не имели непосредственного отношения к антимонопольному законодательству. Скорее, их можно считать налагающими «принципы в защиту свободной конкуренции» на базовые положения международной торговли типа режима наибольшего благоприятствования и недискриминационной торговли.

В обоих случаях участники переговоров признали, что не могут обойтись без перерегулирования. Они безоговорочно признали, что развитие свободной конкуренции полностью отвечает поставленным перед ними задачам. В итоге совместная работа над этими соглашениями открыла новые возможности продвижения торговых переговоров.

Основа всех происходивших за последние 50 лет торговых переговоров - признание того, что, если формальные барьеры будут разрушены, то импортные товары смогут конкурировать с отечественными на обычной коммерческой основе. Дополнительное наложение на эти договоренности «принципов в защиту свободной конкуренции» не требует никаких особых интеллектуальных усилий, зато обеспечивает именно то, что может оказаться необходимым для реального осуществления достигнутых договоренностей, и так, как этого ожидают обе стороны.

Конечно, все зависит от конкретных ситуаций. Возможно, до того как сделать общие выводы, придется какое-то время поработать с отдельными случаями. Но, в конце концов, будет гораздо легче реализовать все ожидаемые от торговых переговоров преимущества без угрозы нарушения внутреннего законодательства, если правительства изначально придут к выводу, что и иностранное, и отечественное законодательства должны стимулировать конкуренцию на внутреннем рынке.

АНТИМОНОПОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В БРАЗИЛИИ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ


Геншер Оливера, профессор Джентулио Варгас Фаундэйшн (Gentulio Vargas Foundation), Сан-Паоло, Президент АКЗЭ.

По мнению Оливера Геншера, председателя Бразильского антимонопольного комитета - АКЗЭ, Бразилия начала более агрессивную политику в поддержку конкуренции, согласно провозглашенному ею курсу рыночной экономики. По его словам, как и другие развивающиеся страны, Бразилия особенно нуждается в создании экономико-правовой структуры конкуренции и в распространении культуры конкуренции среди представителей деловых кругов и потребителей.

Административный комитет по защите экономики (Conselho Administrativo de Defesca Economica) существует в Бразилии с 1962 г. Однако только в 1990 г. политика поддержки конкуренции стала перед лицом правительства во всей своей полноте. Настоящая статья предлагает краткий обзор недавних тенденций и будущих перспектив бразильской антимонопольной политики.

ПОЛИТИКА ПОДДЕРЖКИ КОНКУРЕНЦИИ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ

Полной исторической противоположностью антитрестовскому Закону Шермана стала сложившаяся в 1980-е годы в развивающихся странах ситуация, характеризующаяся резким снижением прямого вмешательства правительства в рынки (интервенций). Именно это и произошло в Бразилии, где процессы либерализации торговли, дерегулирования и приватизации привели к самым значительным переменам в антимонопольной политике начиная с 1990-х годов.

Законодательство и политика в поддержку свободной конкуренции являются одновременно и результатом проведения экономических реформ, и катализатором недавних преобразований. Они являются продуктом экономических реформ в том смысле, что в результате приватизации, дерегулирования и либеризации торговли в обществе появилась настоятельная потребность в пресечении и сдерживании злоупотреблений в области экономики, большая часть которой теперь сконцентрирована в руках частных предпринимателей. Они являются катализаторами экономических реформ в том плане, что осуществление политики поддержки конкуренции - особенно в отношении пропаганды свободной конкуренции - представляет собой важный фактор для продолжения процессов либерализации экономики.

Таким образом, прогресс законодательства в поддержку конкуренции является хорошей новостью для иностранных инвесторов. Естественно, любой инвестор хочет быть уверенным в надлежащем исполнении принятых законов и в создании соответствующих экономико-правовых структур. Надлежащее исполнение антимонопольных законов обеспечит и усугубит процесс либерализации экономики. Именно это и являлось главной задачей АКЗЭ в течение нескольких последних лет.

БРАЗИЛЬСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ПОДДЕРЖКУ КОНКУРЕНЦИИ

Бразильское законодательство в поддержку свободной конкуренции не так уже и отличается от международных стандартов. Хотя первое принятое в этой области решение датируется 1962 годом, реальным фактором развития экономики политика поддержки свободной конкуренции стала только в 1994 году с принятием Закона 8884, установившего контроль за слиянием компаний, наделившего АКЗЭ большей независимостью в принятии решений и впервые оговорившего правила работы недавно созданных регулятивных ведомств. С тех пор решения АКЗЭ могут быть опротестованы только в судебном порядке.

В противоположность большинству развивающихся стран, Бразилия уже приняла достаточное количество административных решений, большая часть которых была издана после 1994 г., согласно Закону 8884.

Существуют две заслуживающие внимания тенденции.

Во всех этих судебных разбирательствах существуют два заслуживающих внимания фактора:

Высокая доля всех подобных разбирательств (24 процента) имеет отношение к деятельности, которую в Бразилии называют «незаконными ценами». Это практика связана с неудавшейся попыткой бразильской администрации осуществить контроль за инфляцией через прямые интервенции на рынок и контроль за рыночными ценами. Именно поэтому большинство судебных разбирательств завершались даже без наложения штрафов. Подобные решения являются положительным фактом в том плане, что инвесторы теперь уже способны противостоять практиковавшемуся ранее государственному произволу.

В большинстве случаев расследования было достаточно медленным, что приводило к увеличению государственных и частных расходов.

Несмотря на достаточное количество картельных случаев, доля определенного вида незаконной деятельности - например, мошеннические заявки на торгах - по-прежнему достаточно невелика.


НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЛ О СЛИЯНИИ

При рассмотрении дел о слиянии компаний шесть аспектов этого процесса заслуживают внимания:

Стоит отметить, что АКЗЭ всегда отводило важную роль именно пропаганде свободной конкуренции. Ее действия варьировались от публичных заявлений в пользу дерегулирования гражданской авиации и проектов, посвященных формированию рынка непатентованных лекарств, до судебных действий, предпринятых в отношении физических лиц, пытавшихся противодействовать применению льгот при оплате услуг такси.

Важным аспектом всей этой работы стало проведение эксперимента в судебной системе. В Латинской Америке это, наверное, одна из наиболее трудноразрешимых проблем, стоящих перед антимонопольными комитетами. На данный момент на судебном рассмотрении находится около 70 дел, а в течение ближайших лет, по мере все более широкого ознакомления с Законом 8884, можно ожидать их роста в геометрической прогрессии.

Несмотря на то, что в Бразилии, как и в Соединенных Штатах, все антимонопольные законы принимаются на федеральном уровне, автономия местных властей по-прежнему очень высока, что привело к рассмотрению нескольких дел на уровне штат-государство.

НЕДАВНИЕ ПЕРЕМЕНЫ

Исходя из необходимости интеграции в глобальною экономику АКЗЭ предпринял кардинальные реформы по следующим направлениям.


ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

В условиях всемирной экономики международное сотрудничество в области политики поддержки свободной конкуренции приобретает совершенно беспрецедентное значение. С учетом сложного переплетения экономических взаимоотношений, деловые операции зачастую подлежат юрисдикции сразу нескольких стран. Так, например, в 1996 году в Бразилии возник прецедент с концентрацией производства зубной пасты в результате сделки двух американских компаний (America Home Products и Colgate), которая нанесла значительный ущерб интересам третьей американской компании (Procter&Gamble).

Принципы экстерриториальности уже недостаточны для решения вопросов глобального порядка. А согласование процедур и постоянное сотрудничество между правительствами многих стран может привести к снижению затрат и издержек по слиянию как со стороны государства, так и со стороны частных компаний. Именно это и является одной из главных задач АКЗЭ.

Как указывалось ранее, само по себе принятие законодательства в поддержку свободной конкуренции не является достаточным условием эффективного поведения рынков. Процветание мировой торговли и благосостояния возможны только при условии соблюдения принципов открытости и недискриминации по отношению к другим странам. В этом случае возникает необходимость в создании соответствующих экономико-правовых структур, а в некоторых случаях - чисто технической помощи по их организации. И задача создания эффективных современных, независимых и полностью открытых в своей деятельности антимонопольных институтов будет считаться более важной, чем написание нового закона. Аналогичные принципы были провозглашены Панамской декларацией, появившейся в результате встречи представителей антимонопольных комитетов и учреждений из стран Южной и Северной Америки в октябре 1998 г. Документ подтверждает намерения стран-участников «сотрудничать друг с другом на основе исполнения соответствующих законов, максимально повысить эффективность антимонопольного законодательства каждой страны и содействовать распространению наиболее удачных примеров политики поддержки свободной конкуренции, уделяя особое внимание открытости экономико-правовых структур.»

Не менее полезной оказалась деятельность группы по вопросам торговли и свободной конкуренции Всемирной торговой организации (ВТО), которая внесла значительный вклад в определение контрольных аспектов политики поддержки свободной конкуренции и в распространение ее опыта среди развивающихся стран.

Содержание и глубина международного сотрудничества определяется степенью правового и экономического развития страны. Большинство стран пока еще находятся в начальной стадии процесса антимонопольного законодательства и могут воспользоваться огромными преимуществами, получив чисто техническую помощь в организации этого процесса. Есть и такие проблемы, как недостаточное финансирование, когда политические деятели не выделяют необходимых для деятельности антимонопольных структур средств. Зачастую недостаток финансирования объясняется наличием так называемых «неформальных деятелей», получающих средства под свои проекты. Правда, с другой стороны, равновесие обеспечивается за счет недостаточного использования имеющихся средств и возможностей со стороны антимонопольных структур.

Бюджет АКЗЭ в 65 раз меньше аналогичных цифр США, хотя валовый внутренний продукт (ВВП) всего в 10 раз меньше американского. А поскольку есть страны, уже имеющие определенный опыт, и страны, которые должны еще многому научиться в этом плане, то на первых порах своей работы антимонопольные комитеты должны получать большее, а не меньшее финансирование.

Сегодня вопросы политики поддержки свободной конкуренции являются более широкими и сложными, чем несколько десятков лет назад. Наряду с традиционными проблемами подготовки квалифицированных кадров и технического оснащения монопольные комитеты развивающихся стран вынуждены решать такие проблемы, как взаимодействие с иностранными коллегами и с представителями ВТО. И если специалисты по антимонопольной политике в странах, имеющих достаточный опыт работы, в своей деятельности исходят из предпосылок стабильной и адекватной экономико-правовой среды, созданной в течение долгой предыстории, то специалисты антимонопольных структур развивающихся стран, наоборот, должны всеми мерами способствовать
созданию такой среды для более эффективного исполнения антимонопольных законов.

По мере создания антимонопольных комитетов в различных странах будет продолжаться и процесс заключения двусторонних или многосторонних соглашений. В 1996 г. АКЗЭ заключил соглашение с Комиссией по антимонопольной политике Аргентины. В ближайшем будущем ожидается подписание подобного соглашения с США.

НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Несмотря на огромную работу, проделанную за последние несколько лет, нам предстоит еще долгий путь, прежде чем Бразилия сможет достичь экономико-правовой зрелости. На настоящий момент перед ней стоят следующие наиболее важные проблемы.

И все это предстоит проделать в условиях достаточно неблагоприятной экономической ситуации: за последние четыре года произошло резкое ухудшение макроэкономических условий развития, связанных с азиатским и российским финансовыми кризисами, а также с недавним валютным кризисом в самой Бразилии, который привел к изменению валютного режима страны.

С учетом сложившейся экономической ситуации, можно выделить три существенных для политики свободной конкуренции момента.

Вне зависимости от возможных вариантов развития экономики Бразилии, среднесрочной задачей АКЗЭ является усиление трех его функций: репрессивной, превентивной и образовательной. В самом начале антимонопольной истории репрессивная функция была наиболее заметной. В 20-м веке, после появления предикативного анализа предположительных последствий (в частности речь идет об анализе последствий слияния компаний), превентивная функция стала немаловажным дополнением репрессивной функции. Однако в нынешних условиях глобальной экономики приоритет за образовательной функцией. Распространение культуры свободной конкуренции и соответствующей практики, похоже, становится самой важной задачей в области международного сотрудничества.

США - ЕС: ПУТЬ К УВЕЛИЧЕНИЮ ЧИСЛА УЧАСТНИКОВ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ПО ВОПРОСАМ ПОЛИТИКИ ПОДДЕРЖКИ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ


Эдвард М.Грэхем, старший сотрудник и Дж.Дэвид Ричардсон, приглашенный сотрудник, Институт международной экономики.

Воодушевленные успехом Базельского соглашения, установившего международные стандарты капитала для коммерческих банков, авторы излагают свою точку зрения на то, что «точно так же, стратегическое «одностороннее сотрудничество» может оказать аналогичное каталитическое воздействие на интеграцию политики торговли, инвестиций и политики поддержания конкуренции». Эдвард М. Грэхем является старшим сотрудником Института международной экономики (ИМЭ), а Дж.Дэвид Ричардсон, округ Колумбия, приглашенный сотрудник ИМЭ, является профессором экономики в Максвелловской Школе по вопросам гражданства и общественных отношений (Maxwell School of Citizenship and Public Affairs), Сиракузский Университет.

В своих недавних статьях мы пропагандировали идею последовательной трехэтапной интеграции политики по поддержанию свободной конкуренции, торговой и инвестиционной политиками. В настоящей статье мы подводим итог нашим предложениям и обосновываем точку зрения, что Соединенные Штаты и Европейский союз (ЕС) идеально подходят для того, чтобы начать этот процесс.

Отправной точкой нашего предложения является концепция «одностороннего сотрудничества», которое затем, по мере успешного завершения каждого этапа, развивается в полномасштабное многостороннее сотрудничество. Процесс, безусловно, чисто экспериментальный. Это означает не только наращивание обязательств, но и определенное ограничение по времени. Кроме того, мы предвидим, что в ходе этого процесса не раз придется возвращаться к исходной точке и начинать все с начала, но, в конце концов, любая история свободной конкуренции в любой стране - это и есть именно такой процесс.

CХОЖЕСТЬ И РАЗЛИЧИЯ

Соединенные Штаты и Европейский союз представляют собой прекрасный пример всего сказанного выше, имея, за исключением, может быть Канады, самую долгую историю конкурентных отношений среди всех других стран. В плане общего характера цели и задачи законодательства в поддержку свободной конкуренции США и Европы достаточно схожи и заключаются в предотвращении злоупотреблений, обусловленных властью картелей, монополий и рыночного диктата. Как США, так и Европа имеют дело, может, более явно, может, не столь явно, с торговлей и инвестициями в пределах определенных территорий внутри своих границ.

Но вместе с этими, достаточно общими, схожими чертами существуют и значительные отличия, появившиеся в результате разных исторических процессов и разного опыта. Более того, специфика каждой страны постоянно меняется с течением времени, а также с приобретением нового опыта и благодаря появлению и преимуществам нового аналитического мышления. Например, в США интерпретация антимонопольных законов в последнее время все больше переориентируется на то, что конечной целью всех этих законов должно стать стимулирование экономического развития.

Более ранняя доктрина предполагает существование определенного компромисса между экономической эффективностью и справедливостью. Несмотря на все свои достоинства, зачастую «справедливость» выливалась в необходимость защиты слабого конкурента от более эффективного. То есть, более прогрессивная или нашедшая новые пути повышения экономической эффективности компания могла быть практически наказана за свои инновации. Кроме того, предыдущая доктрина также предполагала определенную обеспокоенность по поводу «концентрации рынка», не учитывая при этом, что действия, в результате которых появилась повышенная концентрация, могут одновременно служить и большей выгоде потребителей и их интересам.

Подобное смещение в интерпретации доктрин уже получило отражение в работе антимонопольных агентств, Антимонопольного управления Министерства юстиции и Федеральной комиссии по торговле, а также в решениях и постановлениях судебных органов.

В качестве примера можно привести так называемые «вертикальные ограничения», когда сделки между поставщиком и дистрибьютором с предоставлением исключительных прав на продажу товаров или услуг рассматривались, как незаконные по сути. Но теперь, правда, с некоторыми исключениями, они уже рассматриваются на базе «правила разумного подхода при осуществлении антитрестовского законодательства». То есть в тех случаях, когда компания может доказать выгодность подобной сделки для потребителей, сделка может быть признана законной. Точно так же, безо всякого рассмотрения запрещались слияния, приводившие к значительному расширению доли рынка, занимаемой двумя объединяющимися компаниями, и к концентрации продавцов. Теперь же, тоже с определенными ограничениями, подобные слияния могут быть разрешены, если будет доказано, что подобный шаг предпринимается в интересах потребителей. При этом базовая концепция американского антимонопольного законодательства о том, что монополизация рынка является незаконным деянием, остается без изменений. Однако сегодня превалируют иные, по сравнению с 20-летней давностью, стандарты того, что может считаться монополизацией и как можно предотвратить монополизацию на ее начальных стадиях. При этом все эксперты единодушны в том, что новые стандарты имеют гораздо больше смысла, чем старые.

Аналогичные выводы можно сделать и в отношении политики по поддержанию свободной конкуренции, проводимой Европейским союзом. Там разработаны другие, отличающиеся от американских, процедуры и стандарты. В частности, отличие заключается в том, что европейцы стараются удалить барьеры, препятствующие интеграции рынков различных стран. Поэтому, несмотря на то, что большинство случаев «вертикальной интеграции» в Европе по-прежнему считаются незаконными (особенно если они создают барьеры для торговли в пределах европейского сообщества), компании все же могут подавать заявления и получать разрешения на исключение из общего правила. Рассмотрением и утверждением этих заявлений на жесткой избирательной основе занимается антимонопольный комитет Европейской комиссии - Четвертое генеральное управление (Directorate General IV или DG-IV). Причем, даже если не все подобные решения могут привести к повышению экономической эффективности, именно она все чаще становится обоснованием подобных действий. То же самое происходит в отношении слияния компаний, которые Европейская комиссия оценивала с точки зрения вероятности «злоупотреблений, возможных вследствие доминирования на рыке». Теперь эта концепция переориентируется на изучение возможных положительных последствий подобной сделки. Таким образом, эволюция политики Европейской комиссии, похоже, проходит в том же направлении, что и в Соединенных Штатах, хотя и со своей спецификой.

ИНТЕГРАЦИЯ ПОЛИТИКИ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ

Наше трехэтапное предложение по интеграции политики поддержания свободной конкуренции построено именно на схожести задач и все большего сближения стандартов и процедур. Первая стадия построена на аналогии американского и европейского опыта в плане применения «правила разумного подхода при исполнении антимонопольного законодательства». Мы называем это «односторонним сотрудничеством» и намеренно подчеркиваем процессуальный характер этого явления. Наша цель - создание базы для неформального эксперимента.

Первая стадия эксперимента будет заключаться в расследованиях (с уведомлением Всемирной торговой организации - ВТО), консультациях и посредничестве при соблюдении полного суверенитета. Первая стадия не предусматривает никаких межнациональных правил, международных экспертных комиссий или иных объединений. Предполагается одностороннее принятие обязательств антимонопольными комитетами, возможно, совместно с организациями, отвечающими за торговую политику страны, по расследованию конкретных случаев, попадающих под их юрисдикцию и затрагивающих интересы других стран (возможно, даже подлежащих судебному разбирательству). Предполагается также посредничество в решении конфликтов с опубликованием окончательного отчета по результатам рассмотрения дел. Наиболее подходят для данного рода деятельности случаи, связанные с оценкой доступности рынка, которую иногда еще называют «конкурентностью». В торговле это могут быть картельные сделки по товарам и услугам; в области инвестиций речь может идти о национальных барьерах и оценке слияний и приобретений компаний на межнациональном уровне.

Процессуальный опыт определится и накопится на практике. Все начнется с процедур обычной международной вежливости, затем перейдет в область консультаций, которые, в конечном счете, станут обязательными даже для тех стран, которые находятся на начальных стадиях выработки политики свободной конкуренции. Безусловно, процессуальная практика будет охватывать посреднические обязательства при передаче информации, расти по мере того, как страны будут принимать на себя все более упорядоченные обязательства. При этом первый этап никоим образом не предусматривает урегулирование разногласий, что относится к сфере деятельности второго этапа.

Второй этап - это переход к многостороннему сотрудничеству. Многостороннее сотрудничество - это Соглашение ВТО по мероприятиям по антимонопольной политике в области торговли (WTO TRAM - Trade-Related Antitrust Measures Agreement), выработанное по схеме уругвайского Соглашения по интеллектуальной собственности в области торговли (Uruguay's Round's TRIP - Trade Related Intellectual Property Agreement). Желательно, чтобы Соглашение ВТО по мероприятиям в области антимонопольной политики в области торговли хотя бы в минимальном объеме установило стандарты доступности рынка. Это касается как картельных сделок, так и других «горизонтальных ограничений»: национального режима для работы иностранных участников рынка и процессуальные правила оценки транснациональных слияний и приобретений компаний, которые могут иметь международные последствия. Одним из значительных последствий интеграции политики по поддержанию свободной конкуренции с инвестиционной политикой может стать значительное облегчение применения антимонопольного законодательства в стране после глубокого взаимного проникновения рынков и компаний, поскольку филиалы и активы любых компаний теперь будут «в пределах досягаемости» безо всяких экстерриториальных издержек.

По благополучном завершении второго этапа начинается переход к третьему этапу (так называемый TRAM-плюс, см выше), предполагающему расширение полномочий до более спорных моментов, включая вертикальные сделки и «ограничение» политики свободной конкуренции в качестве исключений для стимулирования проблемных отраслей. Соглашение по вертикальным сделкам представляет собой меры по изоляции и ограничению компаний, практикующих действия, подрывающие свободную конкуренцию, но не распространяющиеся на компании, которые могут доказать, что их деятельность служит для повышения эффективности обслуживания потребителей.

Исключения для проблемных отраслей предполагает снижение затрат по исключению компаний с национального рынка. Одним из примеров может стать разрешение на приобретение (т.е. на «рациональное слияние») проблемных компаний иностранными участниками рынка, получившими равные с отечественными компаниями права. Подобная практика предусматривается только в специально оговоренных отраслях экономики и в рамках государственной помощи этим отраслям (субсидии, торговые барьеры, включая торговую защиту), как только эти отрасли преступят какие-то пороговые значения. Второй и третий этапы могут первоначально предусматривать некоторые ограничения на многостороннее участие в проводимых ВТО мероприятий, или, что более предпочтительно, - разбивку многостороннего участия на несколько групп, как в случае с Уругвайским соглашением.

Целью всех этих этапов является обеспечение доступности рынка, но не самого доступа на рынок. Доступность рынка - это право на конкуренцию, доступ на рынок - это последствия успешной конкуренции. Наше предложение устанавливает главенство постулата «защищать конкуренцию, а не конкурентов». И причины для подобного разграничения есть. Фактически, право доступа на рынок предполагает наличие определенных действий. Фактически, любые действия по обеспечению права доступа на рынок предполагают установление рыночных квот. Соответственно, наличие квоты как таковой предполагает сговор и индифферентность к негативным оценкам своей деятельности. В таком случае, уход с рынка становится необязательным, даже для некомпетентных или неконкурентных компаний. А для компаний, предлагающих новые идеи и новые продукты, вход на рынок будет практически закрыт. Участники рынка избалованы, а новички остаются за бортом. Таким образом, концепция обеспечения доступа на рынок приводит к индифферентности и неравноправию. С другой стороны, концепция обеспечения доступности рынка поощряет конкуренцию и дух соперничества. Кроме того, доступность рынка можно реально оценить, допустим, через анализ антимонопольного законодательства или через степень конкуренции на том или ином рынке. Например, по результатам антимонопольных мер в плане воздействия на цены, на рост и падение конкуренции, а также их последствия для смежных регионов и видов продукции, на снижение затрат по участию в рынке, а также на спектр желательных характеристик продуктов и услуг.

ПОДНЯТИЕ ЦЕЛИНЫ

До недавних пор все предложения, аналогичные нашему, рассматривались с позиции достаточно сильных предубеждений. В лучшем случае - как чисто утопические. Возможность международного сотрудничества в области политики поддержки конкуренции в силу культурных различий и опасности «блокирования» решений более сильными странами представлялась совершенно нереальной. Но мы убеждены, что уже есть прецедент, на основе которого мы можем с большим оптимизмом смотреть в будущее, особенно с учетом того, что два ключевых участника нашего предполагаемого процесса не только хорошо подготовлены, но и достаточно схожи по своим позициям.

Прецедент, о котором мы упоминаем, - это не Уругвайское соглашение, а Базельское соглашение по международным стандартам капитала для коммерческих банков. Вообще-то эти соглашения сопоставимы по своей сложности. Оба они заняли почти 10 лет переговоров. В них участвовали самые разные организации. Они смогли перешагнуть через огромные межнациональные разногласия и различия в «культуре» финансовых сделок. Оба оставляют в неприкосновенности право каждой отдельной страны самостоятельно осуществлять подписанные соглашения и определять «вторичные» признаки банковских активов. И пока не существует никаких признаков того, что эти соглашения «заблокированы» банковским сектором.

Но Базельское соглашение никогда не стало бы многосторонним, если бы не предложение со стороны США и Великобритании о продолжении двусторонних переговоров. Это предложение, к которому могли присоединиться все желающие, сдвинуло Базельские переговоры с мертвой точки и стало краеугольным камнем заключения окончательного многостороннего соглашения, предусматривающего выгоду Америки и Великобритании.

Мы считаем, что стратегическое «одностороннее сотрудничество» может оказать аналогичное каталитическое воздействие на интеграцию политики торговли, инвестиций и политики поддержания конкуренции. Мы считаем, что Соединенные Штаты и Европейская комиссия - это идеальные кандидаты на пост активистов подобной двусторонней деятельности. Они могут вовлечь в переговоры и других участников. Их опыт в области политики поддержки свободной конкуренции далеко превосходит аналогичный опыт других стран, и при этом есть, чему можно поучиться друг у друга. Инициатива США - ЕС будет более всеобъемлющая, чем предлагаемая некоторыми комментаторами «паутина двусторонних соглашений». Мы говорим: никаких паутин, никаких конфликтов мнений и несогласованности интересов, в которые это все неизбежно может вылиться. Только солидное, прямое сотрудничество между двумя участниками, которые больше всего выиграют и больше всего научатся от этого соглашения, будучи естественными и логическими лидерами движения к многостороннему сотрудничеству под эгидой ВТО.

ЦИФРЫ И ФАКТЫ

КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОСНОВНЫХ КОМПОНЕНТОВ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА США


ЗАКОН ШЕРМАНА (1890 г.)
Закон Шермана запрещает контракты и тайные сговоры, ограничивающие торговлю США внутри страны или с другими странами, и образует прочное основание для всего антимонопольного законодательства США в целом. Этот закон определяет монополизацию и попытку монополизации области торговли или бизнеса как противоправное действие для любой компании.

Компания нарушает закон, когда пытается удержать позицию монополиста или получить