Исследовательская служба Конгресса v Библиотека Конгресса США
Код заказа RS20443
Последняя редакция от 22 января 2001 г.
Фредерик М. Кайзер,
специалист по вопросам государственной власти в Америке,
Отдел госуправления и финансов
Государственная власть в Америке децентрализованна, разделена, рассредоточенна и ограниченна. Такое распределение власти вытекает отчасти из Конституции, которая ограничивает государственную власть, предусматривает систему сдержек и противовесов между тремя ветвями власти и независимую базу поддержки и авторитета каждой из ветвей. В настоящем докладе, который будет обновляться по мере развития событий, рассматриваются указанные элементы.
Если люди были бы ангелами, никакого правительства не понадобилось бы. Если людьми правили бы ангелы, не было бы необходимости во внешнем или внутреннем контроле над властью. При создании власти, которая осуществляется людьми над другими людьми, огромная трудность состоит в следующем: прежде всего правительство должно управлять теми, над кем оно поставлено, и, во-вторых, оно обязано контролировать само себя.
Джеймс Мэдисон. "Федералист", N 51.
В этом пассаже из журнала "Записки федералиста" Джеймс Мэдисон, которого нередко считают "отцом Конституции", обосновывает ту форму государственной власти, которая существует в нашей стране с 1789 г. Государственная власть рассредоточенна, разделена и децентрализованна. Она также прямо или косвенно ограниченна в соответствии с Конституцией. Для защиты прав человека и политических свобод Конституция устанавливает конкретные ограничения на государственную власть, главным образом через Билль о правах и 14-ю поправку к Конституции. Так, например, в соответствии с Первой поправкой, "Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии, либо запрещающего свободное ее исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати или права народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб". Конституция также устанавливает систему сдержек и противовесов между тремя ветвями власти – исполнительной, судебной и законодательной – каждая из которых имеет собственную институциональную базу и конкретно перечисленные и подразумеваемые полномочия. Далее, ветви власти все вместе отвечают за разработку политики на общегосударственном уровне. Указанные характеристики приводят к тому, что Конституция как бы "провоцирует борьбу" относительно направления государственной политики Америки, как заметил один из ведущих специалистов в этой области Эдвард С. Корвин.
Принятие Конституции вместо Статей Конфедерации в 1789 г. укрепило государственную власть. В Статье 3 указывается, что "судебная власть распространяется на все дела, основанные на праве и справедливости, возникающие на основе настоящей Конституции, законов Соединенных Штатов и международных договоров, которые заключены или будут заключены от их имени". Несмотря на эту оговорку, Конституция ограничивала власть федерального правительства, в частности, предоставляя независимость и полномочия штатам. Вводилась также новая структура государственной власти с разделением на три ветви вместо сосредоточения всей власти в одном органе, как было в течение непродолжительного периода предшествовавшей ей системы.
Конституция СЩА – довольно краткий документ по сравнению с конституциями многих других государств или штатов. Она не является развернутым документом, конкретизирующим структуру власти, а определяет лишь общие рамки. Иногда ее называют ″живой Конституцией″, поскольку она дает возможность государственной власти приспосабливаться в организационном и структурном плане к меняющимся характеристикам, потребностям и нуждам американского народа за последние два столетия. Кроме того, процесс внесения поправок в Конституцию сильно осложнен. Для внесения поправки требуется две трети голосов в Палате представителей и Сенате, а также ратификация поправки тремя четвертями штатов. Есть еще один путь внесения поправок в документ: законодательные собрания двух третей штатов могут созвать съезд для внесения поправок, которые в этом случае должны быть ратифицированы тремя четвертями штатов. Однако такие съезды ни разу не созывались, поэтому указанная процедура никогда не применялась для внесения поправок в Конституцию.
Такая структура в значительной степени обеспечивает стабильность конституционной системы. Конституция США на сегодняшний день – самый старый демократический документ национального государства. С 1791 г., когда был ратифицирован Билль о правах – первые десять поправок – в Конституцию было внесено всего 17 поправок, последняя – в 1992 г. Причем, одна из поправок была внесена одновременно с отменой другой (18-я поправка, вводившая сухой закон в 1919 г., была отменена 21-й поправкой, принятой в 1933 г.).
Конгресс, Президент и Верховный Суд в соответствии с Конституцией имеют свою собственную политическую базу для обеспечения независимости и целостности каждой из ветвей власти. Как писал Джеймс Мэдисон в "Записках федералиста", главная цель такого разделения властей – это не допустить возникновения "фракций", т.е. группы людей, "выступающих против прав других граждан и против постоянных и совокупных интересов общества", и не допустить захвата ею всей государственной власти.
Ограничения на службу в другой ветви. Независимость и целостность законодательной власти закреплена в следующем запрете, содержащемся в Конституции: "Ни сенатор, ни представитель в течение срока, на который он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность..., которая создана или доходы от которой увеличены за таковой срок" (Статья 1, Раздел 6). Конституция также запрещает представителям исполнительной или судебной власти быть членами Конгресса. Однако есть две оговорки, в соответствии с которыми представители других ветвей власти принимают участие в заседаниях Конгресса. Одна из таких оговорок касается вице-президента, который, будучи представителем исполнительной ветви власти, является также "председателем Сената". Он имеет право голосовать в Сенате, но только в случае, если голоса разделились поровну. Вторая оговорка касается председателя Верховного Суда, который председательствует в Сенате на суде над Президентом, против которого Палата представителей начала процедуру импичмента.
Независимая электоральная база. Выборные должностные лица – Президент, вице-президент, сенаторы и члены Палаты представителей – занимают свои должности в течение разных сроков, имеют разных избирателей и избираются по разным правилам, что способствует их независимости друг от друга. Полный электоральный цикл Президента и членов высшего законодательного органа включает три выборных кампании, и в каждой из них кандидаты избираются на разные вакансии.
В настоящее время Президент не может быть избран более чем на два четырехлетних срока (или максимум на десять лет, если он замещает в течение половины срока Президента, срок которого не истек). Президент избирается каждые четыре года. Формально его выбирает коллегия выборщиков. При этом победитель забирает все голоса штатов, в которых он получил большинство (за исключением штатов Мэн и Небраска, в которых учитываются общие результаты выборов по штату и по выборным округам в Конгресс), а также в округе Колумбия. Все голоса выборщиков по каждому штату, которые в сумме равны количеству сенаторов и представителей по каждому штату плюс три голоса выборщиков по округу Колумбия, как правило, отходят к кандидату, получившему большинство голосов в штате или в округе Колумбия.
В связи с этим может случиться так, что кандидат в Президенты, получивший большинство голосов в общенациональных выборах, не получит большинства голосов выборщиков. Такое случалось в истории Соединенных Штатов четыре раза, в последний раз на выборах 2000 г.
Если ни один кандидат в Президенты не получит большинства голосов выборщиков, победителя в президентских выборах определяет вновь избранная Палата представителей, причем голосуют делегации штатов, а не представители лично. Если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков, вице-президента избирает Сенат, причем каждый вновь избранный сенатор имеет один голос.
Члены Конгресса – 100 сенаторов, по два от каждого из 50 штатов, и 435 представителей, количество которых от каждого штата пропорционально населению – представляют избирательные округа и избираются в сроки, отличные от президентских. Сроки выборов в Палату представителей и Сенат также различны. Сенаторы избираются на срок в шесть лет. Причем выборы проходят поэтапно: каждые два года переизбирается одна треть Сената, поэтому не бывает так, что от одного и того же штата в какой-то год выбирается более чем один сенатор (за исключением дополнительных выборов на замещение досрочно освободившегося места, если эти выборы совпадают с регулярными выборами). Вначале сенаторов выбирали законодательные собрания соответствующих штатов, однако после ратификации 17-й поправки в 1913 г. сенаторы избираются прямым голосованием. Члены Палаты представителей избираются каждые два года от округов в штатах, где они проживают (или от всего штата в семи из наименее населенных штатов, которые посылают в Конгресс лишь одного представителя).
Смешанное правительство – в котором партия Президента не имеет большинства в одной или обеих палатах Конгресса – является наиболее вероятным результатом такой пестроты с точки зрения электоральных округов, сроков должностных лиц и порядка выборов. В настоящее время это стало почти правилом. За 32 года, начиная с 1969 г. (начало срока 91-го Конгресса) до 2000 г. (окончание срока 106-го Конгресса), Конгресс был смешанный в течение всего этого периода, за исключением шести лет. Из шести президентов этого же периода лишь при одном (Джимми Картере, 1977-1981 гг.) его партия обладала большинством в обеих палатах в течение всего срока его президентства. Кстати, Картер занимал свой пост только один срок. Лишь один из остальных президентов имел большинство в обеих палатах в течение части своего срока (Билл Клинтон в течение двух лет – 1993-1995 гг.). Три из шести президентов этого периода (Ричард Никсон – 1969-1974 гг; Джеральд Форд – 1974-1977 гг.; и Джордж Буш – 1989-993 гг.) не имели большинства ни в одной из палат Конгресса. Еще один Президент (Рональд Рейган) работал с оппозиционной Палатой представителей в течение обоих сроков (1981-1989 гг.) и с оппозиционным Сенатом в течение двух лет (1987-1989 гг.). При Билле Клинтоне оппозиционная партия имела большинство в обеих палатах в течение шести из восьми лет, что он находился на посту Президента (1995-2001 гг.). Однопартийное правительство возвратилось в 2001 г., когда Джордж Буш стал Президентом. Палата представителей контролируется его партией. То же можно сказать и о Сенате, где голоса партий разделяются поровну, но вице-президент Чейни является председателем Сената.
Независимая судебная власть. Конституция обеспечивает базу для независимости федеральной судебной системы. Члены Верховного суда и нижестоящих федеральных судов назначаются Президентом по совету и с согласия Сената – избираются пожизненно, либо "пока ведут себя безупречно" (Конституция США, Статья III). Они могут быть смещены со своих должностей только Конгрессом в результате сложного и тяжелого процесса импичмента со стороны большинства членов Палаты представителей и осуждения двумя третями голосов сенаторов.
Институциональная база. Каждая ветвь власти имеет свою институциональную базу. Сюда входят профессиональные работники аппарата каждой ветви, которые обеспечивают информацию и консультации, проводят исследования и анализ, рассматривают проблемы, организуют встречи и брифинги и выполняют различные задания Президента, членов Конгресса, членов Верховного суда и судей.
Члены Конгресса нанимают свой собственный штат профессиональных работников. То же касается и каждого из комитетов, подкомитетов, органов палат (например, спикера Палаты представителей и временного председателя Сената), а также партийно-политической организации Палаты представителей и Сената. Кроме того, законодательному органу в его законодательной, контрольной и представительной функциях, а также в работе с избирательными округами помогают три органа: Бюджетное управление Конгресса, Исследовательская служба Конгресса, Управление общей бухгалтерской отчетности. Кроме того, Конгресс может создавать комиссии и рабочие группы для изучения вопросов и выработки рекомендаций по ним. Помощники есть и у Президента. Кроме различных советников и личных помощников Президента, Исполнительное управление Президента имеет целый ряд органов, выполняющих различные функции. Среди них аппарат Белого дома, Административно-бюджетное управление, Управление вице-президента, Экономический совет при Президенте, Совет по качеству окружающей среды, Совет национальной безопасности, Управление национальной политики контроля над наркотиками, Управление торгового представителя США, Управление по разработке политики в области науки и техники, Управление по разработке политики, Административное управление. Кроме того, президенты могут создавать рабочие группы и советы для изучения политических вопросов и выработки рекомендаций по ним. Президент может также прибегать к помощи членов кабинета и должностных лиц и членов различных органов для помощи в формулировании политики, а также обеспечения общественной поддержки и поддержки Конгресса в отношении программ его Администрации. Кроме этих официальных каналов, Президент может проводить консультации со своими коллегами и друзьями, которым он доверяет, которые составляют неформальную группу советников, или "кухонный кабинет".
В соответствии с Конституцией ветви власти имеют конкретные и косвенные полномочия, призванные укрепить их институциональную независимость и политическую власть. Однако этому сопутствует и разделение ответственности за государственную политику, и система сдержек и противовесов. Эти "дополнительные предосторожности", как назвал их Мэдисон в "Записках федералиста", предназначены для того, чтобы "несколько составляющих частей в силу характера их взаимоотношений сдерживали друг друга, и чтобы каждая из них знала свое место".
Законодательная деятельность. Основная функция законодательной деятельности не является монопольной, поскольку Президент может накладывать вето на законодательные акты, принятые обеими палатами Конгресса; для преодоления вето требуется две трети голосов каждой палаты Конгресса. Кроме того, Верховный Суд, благодаря своей функции судебного надзора, может объявить противоречащим Конституции законодательный акт или часть его. Прецедент был создан около 200 лет тому назад решением Верховного суда по делу "Марбери против Мэдисона" (5 США (1 Кранч) 137, 1803).
Политика национальной безопасности. Вопросы национальной безопасности также не являются монополией какого-либо одного органа. В то время как Президент является Главнокомандующим вооруженных сил, Конгресс имеет право объявлять войну, набирать и поддерживать армии и устанавливать правила для наземных, воздушных и военно-морских сил. В руках Президента как Главнокомандующего находится меч, в руках Конгресса – кошелек, поскольку он принимает решения по бюджетным ассигнованиям. На военный потенциал Соединенных Штатов может оказывать влияние и Верховный Суд, как это и произошло во время Корейской войны, когда Суд аннулировал решение Президента взять под личный контроль работу сталелитейной промышленности ("Листопрокатная и трубопрокатная компания Янгстауна" против Сойера, 343 США 579, 1952). Заключение и расторжение договоров также является совместной ответственностью. Переговоры проводит Президент, но затем договор должен быть ратифицирован двумя третями сенаторов. Более того, осуществление договоров часто связано с принятием дополнительных законодательных актов и выделением бюджетных средств, а это уже прерогатива Палаты представителей. Для достижения тех же самых целей может использоваться публичное право, а не договор. Это имело место в случае заключения Североамериканского соглашения о свободе торговли.
Назначение должностных лиц в исполнительной и судебной ветвях власти. Президент назначает государственных чиновников, членов Верховного Суда и федеральных судей, но эти назначения подлежат утверждению Сенатом. Более того, в соответствии с 25-й Поправкой обе палаты Конгресса должны утвердить назначенного Президентом вице-президента, если этот пост освобождается. Так было в 1973 г., когда был утвержден Джеральд Форд и в следующем году, когда был утвержден Нельсон Рокфеллер.
Расследования. Исполнительная власть может проводить расследования по подозрению в преступной деятельности членов законодательного органа. Они могут подвергаться судебному преследованию федерального суда. При этом Конгресс может расследовать деятельность и поведение членов персонала и должностных лиц других ветвей власти. Эта деятельность Конгресса в свою очередь может вскрыть информацию и улики, которые могут в дальнейшем использоваться при судебном разбирательстве. Конгресс через процедуру импичмента может отстранить от должности Президента, вице-президента и других должностных лиц за измену, взяточничество и другие тяжкие преступления и проступки, а также членов Верховного суда и других судей за нарушение конституционного требования "безупречного поведения". Хотя ответственность за точное исполнение законов лежит на Президенте, Конгресс осуществляет надзор, в том числе и за тем, как руководит исполнением законов сам Президент. Суды могут ограничивать полномочия законодательной и исполнительной ветвей власти проводить расследования, чтобы эти полномочия не нарушали конституционные прерогативы друг друга.
Хотя "исполнительная власть принадлежит Президенту" по Конституции (Статья II, Раздел 1), он разделяет официальную ответственность за обеспечение соблюдения и проведение в жизнь законов и государственной политики с другими должностными лицами и государственными органами. Обязанности и полномочия в ряде случаев прямо делегируются отдельным органам и нижестоящим должностным лицам в исполнительной и других ветвях власти. Так, например, одним из первых законодательных актов, принятых Конгрессом первого созыва – о создании Министерства финансов в 1789 г. – право непосредственно подвергать судебному преследованию совершивших правонарушения чиновников, отвечающих за государственные доходы и за неоплаченные долги Соединенным Штатам, передано генеральному ревизору США (а не Президенту или руководителю Министерства).
Конкретные департаменты или ведомства не создаются по Конституции, они создаются и поддерживаются конкретными законодательными актами. В результате государственная политика осуществляется широким кругом организаций самого различного рода. Сюда относятся не только кабинетные департаменты, которых в настоящее время 14, но и другие органы исполнительной ветви власти, такие как Агентство по охране окружающей среды и Центральное разведывательное управление. В проведении политики участвуют также и независимые регулирующие комиссии, включая Комиссию ядерного надзора и Федеральную комиссию по торговле; государственные и квазигосударственные корпорации, такие как Почтовая служба США, а также различные фонды, советы, институты и финансируемые правительством предприятия. Верховный Суд даже специально принял ряд решений, подтверждающих конституционность и независимость этих организаций в проведении государственной политики. Наиболее важным из этих решений является решение по делу "Душеприказчик Хамфри против Соединенных Штатов" (255 США 602, 1935), связанное с независимыми регулирующими комиссиями и дающее им законодательные (регулирующие), исполнительные и судебные полномочия. Аналогичным образом решением от 1988 г. по делу "Моррисон против Олсона" (487 США 654, 1988) признавалась конституционность независимых советников. Эти позиции, сформулированные статутом, срок действия которого закончился в 1999 г., были созданы для проведения расследования и судебного разбирательства правонарушений, совершенных высокопоставленными государственными деятелями.
Конституционная система, благодаря основополагающему принципу ограничения государственной власти и сложной системе разделенных институтов, сдержек и противовесов и разделения ответственности, стремится обеспечить сохранение двух главных ценностей демократии. Одна из них – обеспечение власти большинства, например, через всеобщие выборы должностных лиц, отвечающих за разработку государственной политики; другая – это защита прав личности и гражданских свобод путем введения конкретных конституционных гарантий и косвенных ограничений и состязательности между тремя ветвями власти.
Alexander Hamilton, James Madison, and John Jay. The Federalist Papers,
1787-1788.
(New York: Mentor Books, 1961).
Alexis de Tocqueville. Democracy in America / ed. by J.P. Mayer, trans. by George Lawrence. (Garden City, New York: Anchor Books, 1969).
U.S. Congress, Joint Committee on Printing. Our American Government. 106th Cong., 2nd sess., H. Doc. 106-216. (Washington: GPO, 2000).