КОНКРЕТНЫЕ ПРИМЕРЫ

Закон о свободе информации и «Федерал реджистер» - два важных инструмента, которые американцы все шире применяют для обеспечения прозрачности в системе власти. Знания, получаемые ими из этих источников, зачастую ведут к переменам в государственной политике.

Рассмотрим, каким образом объединения граждан меняют ситуацию в трех сферах повседневной жизни.

Экология. Задача Агентства по охране окружающей среды (ЭПА) - защищать здоровье человека и охранять от загрязнения воздух, воду и землю. Одна из его обязанностей связана с установлением стандартов, ограничивающих количество загрязняющих веществ, которые поступают из выхлопных труб транспорта.

Недавно граждане США, причастные к деятельности экологических групп, одержали победу, изменив правительственные планы по уменьшению загрязнения воздуха. «Думаю, мы устроили громкий публичный рэкет, и ЭПА на него адекватно отреагировало», - говорит Фрэнк О'Доннелл, исполнительный директор «Треста за чистый воздух» коалиции экологических организаций.

Все началось в конце 90-х, когда ЭПА начало обсуждать более строгие правила по выхлопам из автомобилей. От производителей машин, нефтяных компаний, объединений граждан и отдельных лиц поступили тысячи замечаний.

Несколько организаций, борющихся за сохранение окружающей среды, потребовали, чтобы чиновники закрыли «лазейку», действующую применительно к джипам, микроавтобусам и легким грузовикам, которые выбрасывают больше загрязняющих веществ, чем обычные легковые машины. Когда в 70-е годы впервые были введены в действие стандарты по выбросам и эффективному расходу бензина, подобные транспортные средства оказались освобожденными от соблюдения норм, установленных для автомобилей, поскольку обычно эти машины использовались лишь на фермах и строительных объектах. Однако к 1998 г. джипы и легкие грузовики составили около половины всех продаваемых населению новых транспортных средств и использовались для ежедневных поездок за покупками и на работу.

В начале 1999 г. ЭПА издало проект нормативов, распространяющих более жесткие стандарты по загрязняющим веществам на все категории автомобилей. По новым стандартам устанавливается, что легковые машины, предназначенные для регулярных пассажирских перевозок, должны быть приведены в соответствие с ними к 2004 г. Еще эти правила впервые требуют, чтобы к 2007 г. тем же стандартам отвечали джипы и легкие грузовики грузоподъемностью до 8500 фунтов (около 3,9 тонны).

В ходе последовавших за этим публичных слушаний многочисленные граждане и организации воспользовались своими правами, чтобы усомниться в том, что даже более жесткие стандарты будут способствовать борьбе с загрязнением воздуха. Они призывали ЭПА включить в нормативы и джипы грузоподъемностью свыше 8500 фунтов вместо того, чтобы позволить этим транспортным средствам оставаться вне контроля. Выступавшие также хотели добиться соблюдения новых правил производителями автомобилей быстрее, чем предлагалось.

Представители автомобильной промышленности публично приводили совершенно другие доводы, утверждая, что никак не смогут внести необходимые изменения раньше предложенного срока.

В конце 1999 г. частичную победу одержали обе стороны. ЭПА объявило, что новые правила будут распространены и на более тяжелые виды джипов, но сроки для внесения изменений останутся прежними.

Налоги. Подобно многим странам, Соединенные Штаты облагают своих граждан подоходным налогом. Этот налог взимается работающим в составе Министерства финансов ведомством, которое называется Государственной налоговой службой (ГНС).

Американские налогоплательщики имеют возможность оказывать влияние на систему по сбору бюджетных доходов самыми разнообразными способами, начиная с создания налогового законодательства. Ныне действующие налоговые законы составлены членами Конгресса и подписаны президентом после многочисленных дебатов и свидетельских показаний, полученных от граждан, предприятий и лоббистских групп.

Всю совокупность этих законов называют Кодексом внутренних доходов, но это только одна часть налоговой системы. ГНС издает нормативные акты, где данные законы толкуются более подробно. В целом система весьма сложна: законы и нормативные документы ГНС занимают почти 50 тыс. страниц текста, с которым общественность может ознакомиться на сайте ГНС

Одна из обязанностей ГНС - разрабатывать формы налоговых деклараций, которые должны заполнять граждане, чтобы сообщать о своих доходах. Кроме того, ведомство готовит публикации, разъясняющие законодательство, которые предоставляются населению бесплатно.

Даже после принятия налоговых законов граждане США могут влиять на порядок их применения. Например, в 1998 г. был принят закон, предусматривающий помощь разведенным и разлученным людям, которые порой привлекаются к ответственности по налоговым долгам своих бывших супругов.

В рамках своей обычной практики правительство запросило замечания и предложения, как наилучшим образом реализовать данный закон. Национальный союз налогоплательщиков, представляющий собой объединение граждан, подал предложения о том, как можно для этих «невиновных супругов» упростить разрабатываемые ГНС формы и инструкции налогоплательщикам. Так рассказывает официальный представитель этой организации Пит Сепп.

Вышедшие в 1999 г. отредактированные формы ГНС для налогоплательщиков содержали весьма понятные разделы с ответами на часто задаваемые вопросы на эту тему. Кроме того, ГНС пополнила свою библиотеку новым изданием для налогоплательщиков под названием «В помощь невиновным супругам».

По словам Сеппа, Национальный союз налогоплательщиков доволен этими переменами, хотя они и не охватили всего того, о чем организация просила. «Но весь процесс формирования политики - это компромиссы и поиск удовлетворительных решений, а не стремление к совершенству», - поясняет он.

Вдобавок, указал Сепп, в будущем появятся возможности предлагать дальнейшие изменения в формах. «Перемены часто происходят поэтапно», - добавил он. В дополнение к разработке форм налоговых деклараций на ГНС возложена задача собирать с граждан деньги. Это означает, что поступившая от каждого налогоплательщика декларация изучается на предмет случайных или намеренных просчетов. Заключительная стадия этого процесса наступает, когда налоговое ведомство проводит исследование или аудиторскую проверку по отдельным налогоплательщикам, поскольку подозревает наличие ошибок или обмана.

Хотя конкретная формула, которую ГНС применяет, решая, кого из налогоплательщиков подвергнуть аудиту, держится в тайне, гражданам дано некоторое представление о процедуре отбора на предмет такой проверки. Фактически одна организация - Счетная палата по доступу к документам о сделках (ТРАК) - целиком посвящает себя получению данных из ГНС и других ведомств, добиваясь, чтобы налоговая система оставалась справедливой.

«Справедливость - важнейший элемент исполнения, потому что без нее публичная поддержка той или иной программы легко может иссякнуть, а это заставит власть тратить все больше и больше своих доходов на принудительные мероприятия по обеспечению соблюдения установленных норм», - поясняет содиректор ТРАК Сью Лонг, связанная с Сиракузским университетом в Нью-Йорке.

В рамках одной из своих инициатив ТРАК направил запросы в соответствии с Законом о свободе информации и обнаружил, что в некоторых районах страны налогоплательщиков подвергают аудиторским проверкам чаще, чем в других районах США. Когда эти закрытые данные были преданы огласке, их стали широко обсуждать в Конгрессе и средствах массовой информации.

Вот классический пример группы, пользующейся своими законными правами содействовать прозрачности в системе власти. «Вскрытые расхождения в собственных данных налогового ведомства существенны, и американская общественность имеет полное право спросить о причине, - говорит г-жа Лонг. - ГНС обязана дать ответ по существу». Хотя принять окончательное решение еще только предстоит, вопрос обозначен публично.

Даже при том, что такие организации, как Национальный союз налогоплательщиков и ТРАК, продолжают отслеживать деятельность ГНС и влиять на нее, само налоговое ведомство недавно приступило к программе по более активному привлечению граждан к своей работе. По всей стране группы добровольцев, называемые «комиссиями по защите интересов граждан», проводят сейчас встречи, чтобы выявить проблемы и внести рекомендации.

«ГНС окажется в немалом выигрыше благодаря свежему взгляду на нашу службу глазами наших клиентов», - говорит начальник ГНС Чарльз 0. Россотти.

Продовольствие и лекарства. Действующее в США Управление по продовольствию и лекарствам (УПЛ) контролирует медикаменты, медицинские приборы, продукты питания и косметику с целью обеспечить их безопасность и чистоту. Ведомство входит в состав Департамента здравоохранения и социальных служб.

Одна из задач УПЛ -обеспечивать достоверную маркировку потребительских товаров. В последнее время наличие такого мандата привело к серьезному изменению в нормативной базе, которое затрагивает почти всех американцев.

УПЛ приняло меры, получив многочисленные жалобы об этикетках на таких отпускаемых без рецепта («через прилавок», говорят американцы) лекарствах, как аспирин и сироп от кашля, которые продаются в магазинах без предписания врача. Надписи на упаковках целого ряда таких медикаментов потребителям бывает трудно понять. Особенно сложно разобрать плотный мелкий шрифт людям пожилым.

В итоге УПЛ издало новые правила, обязательные для производителей лекарств. Эти нормы, которые предстоит поэтапно ввести до 2005 г., были составлены после того, как Управление проанализировало более 2 тыс. замечаний, поступивших от объединений граждан и представителей промышленности. Документ требует печатать инструкции по применению лекарств крупным шрифтом и обязывает фармацевтические компании помещать на дне упаковки ясные предупреждения о возможных опасностях.

В результате общественного давления на УПЛ предупреждения на этикетке могут распространяться даже на такие простые вещи, как легкие закуски.

Еще в одном случае, когда ситуацию изменила прозрачность при выработке нормативных актов, гражданам удалось убедить власти помещать уведомления на упаковках некоторых чипсов и других закусок, содержащих заменитель жира под названием «Олестра». После 10-летнего размышления УПЛ в 1996 г. утвердило использование «Олестры», решив, что она безопасна. Многие потребители хотели покупать продукты с «искусственным жиром» ввиду их низкой калорийности. Однако некоторые группы, выступающие за охрану здоровья, и представители промышленности в ходе публичных слушаний заявляли, что это вещество следует запретить, так как оно может вызывать желудочно-кишечные проблемы.

В рамках принятого положительного решения УПЛ обязало производителей помещать на задней части упаковки всех закусок, содержащих «Олестру», специальное предупреждение. Потребителей предостерегают, что продукт может вызывать «судороги в брюшной полости» и другие побочные эффекты.

Нормы УПЛ по «Олестре» и прочие приведенные здесь примеры иллюстрируют, каким образом работает американская система публичной политики. Граждане вправе знать о действиях своей власти и могут использовать эту информацию для того, чтобы оказывать влияние на решения, затрагивающие их жизнь как в мелочах, так и по-крупному. В Соединенных Штатах люди знают: прозрачность в системе власти, практикуемая в реальном мире, имеет свои изъяны, включая тот факт, что предоставление рядовым гражданам возможности влиять на процесс государственного регулирования может оказаться делом медленным и даже дорогостоящим. Однако еще в 1791 г. Томас Джефферсон, основной автор Конституции США, высказался на этот счет так: «Я бы скорее подверг себя неудобствам, сопровождающим избыток свободы, нежели сопутствующим ее недостатку». Большинство американцев, подобно Джефферсону, верят, что гласность в действиях правительства стоит этих изъянов. Взамен граждане США получают блага прозрачной демократии, в которой сами участвуют.