Независимость суда в США

http://usinfo.state.gov/dd/ru_democracy_dialogues/ru_courts/ru_courts_breyer.html

Верховный судья Стивен Брайер

В Соединенных Штатах независимость судебной системы воплотилась в ряде институтов, гарантирующих, что судьи выносят свои решения по закону, а не по собственной прихоти или воле других, в том числе других ветвей власти. Вот пять компонентов независимости суда: конституционные средства защиты, которыми пользуются судьи в США; независимое судебное управление; дисциплинарные полномочия суда при неправомерных действиях судей; механизм преодоления конфликтов интересов; обеспечение действенных судебных решений.

Совокупность этих компонентов обеспечивает независимую судебную систему, которая служит основой для общества, управляемого властью закона. Ниже приводится в сокращенном виде выступление члена Верховного суда Стивена Брайера на Конференции Верховных судов Северной и Южной Америки, проведенной в октябре 1995 года в Вашингтоне.

Первоосновой независимости суда в Соединенных Штатах является защита, гарантированная судьям согласно статье III Конституции, которая создает федеральную судебную систему. Статья III предусматривает, что федеральные судьи "занимают свои должности, пока ведут себя безупречно", и что они "получают за свою службу вознаграждение, которое не может быть уменьшено во время пребывания в должности". Эти нормы гарантируют, что Конгресс или президент не могут непосредственно влиять на исход судопроизводства, угрожая отстранением судей или уменьшением их заработной платы.

Защита от отстранения ограничена выражением "пока они ведут себя безупречно", и этот же механизм относится к другим лицам, занимающим должности в федеральном правительстве. Статья II Конституции предусматривает, что "гражданские должностные лица Соединенных Штатов" - а судьи к ним тоже относятся - могут "быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и мисдиминоры". Импичмент - это формальная процедура вынесения решения Конгрессом, которая требует согласия обеих палат. Палата представителей должна представить обвинение в Сенат. Затем Сенат рассматривает вопрос об импичменте и может подвергнуть ему должностное лицо, включая члена Верховного суда, лишь решением, принятым большинством в две трети голосов.

С момента создания судебной системы право импичмента применялось редко, причем исключительно для отстранения судей за различные формы ненадлежащего личного поведения. В знаменательном деле об импичменте в 1805 году Конгресс был близок к импичменту Сэмюела Чейза, члена Верховного суда, отличавшегося явными политическими пристрастиями, на основании утверждений о том, что принимаемые им решения по существу рассматриваемых дел имели политическую подоплеку. Импичмент не удался и положил начало традиции, по которой Конгресс не может использовать свое право импичмента для контроля осуществления судебной власти по существу. В более поздние времена в результате уголовного преследования некоторых судей был дан импульс к нескольким случаям, когда судьи все же подвергались импичменту. Менее серьезные факты ненадлежащего поведения рассматриваются в рамках судебной дисциплинарной системы, которой управляют сами судьи.

Контроль над процедурой и административная независимость

Вторым фактором независимости суда являются институты, позволяющие судебной системе создавать условия, в которых судьи выполняют свою работу. Этот аспект не всегда находится в центре внимания при рассмотрении вопроса о независимости суда, но если задуматься о том, как рабочая обстановка влияет на труд человека, то можно понять, что вопрос о том, кто контролирует условия, в которых судьи принимают решения по рассматриваемым делам, многое значит для идеи независимости суда.

Осуществление правосудия в США основано на трех основных институциональных опорах. Первой является Судебная конференция Соединенных Штатов, которая была создана в 1922 году под названием "Совет главных окружных судей". В ее состав входят председатель Верховного суда, 13 главных окружных судей, 12 судей окружных судов и председатель Суда международной торговли. Судебная конференция представляет собой национальный орган, определяющий политику судебной системы, и осуществляет надзор за Административным управлением судов США. Наиболее важную роль Судебная конференция играет в нормотворческом процессе.

Первым и главным полномочием, которое Конституция предоставляет Конгрессу, но осуществление которого Конгресс в значительной степени передал судам, является право устанавливать процедурные нормы по судебным делам. Своим разрешающим актом по нормотворческой деятельности Конгресс уполномочил судебную систему устанавливать собственные уголовные и гражданские процессуальные нормы, а после публикации Федеральных правил гражданского процесса в 1938 году Верховный суд (и нижестоящие суды в случае местных норм) контролирует большинство процессуальных норм в федеральных судах. Хотя нормотворческий процесс и не зависит Конгресса, он не является закрытым предметом, огражденным от публичной ответственности. Нормы вырабатываются консультативными комитетами, которые специализируются на нормах гражданского и уголовного права, по делам о банкротстве, апелляциям и доказательствам. Эти комитеты, в которых представлен широкий спектр участников юридического процесса - судьи, Министерство юстиции, преподаватели юриспруденции и адвокаты по гражданским и уголовным делам, представляющие истцов и ответчиков, - предлагают нормы, выносят их на публичное обсуждение и представляют в Постоянный комитет по практическим и процессуальным нормам, который, в свою очередь, представляет их Судебной конференции, а та рекомендует их на утверждение Верховному суду. После того как Верховный суд опубликует норму, она направляется в Конгресс и вступает в силу, если Конгресс не отклонит ее в установленные законом сроки. (Однако нормы доказательственного права, которые считаются существенными, а не процедурными, предлагаются судебной системой, но должны приниматься как акты Конгресса.) Контроль над процедурными условиями, в которых слушаются дела и выносятся решения, вероятно, является правом, наиболее близким к основе институциональной независимости судебной системы.

В дополнение к Судебной конференции существуют два дополнительных институциональных компонента независимости суда, которые были созданы Конгрессом в 1939 году: Административное управление судов США и Окружные судебные советы. Первое удовлетворяет потребность в централизации судебного управления; второе - потребность в местном контроле судей над условиями, в которых они работают. Административное управление судов США - это орган, состоящий из профессиональных администраторов, работающих под руководством Судебной конференции, которая исполняет федеральный бюджет судов, осуществляет кадровое управление, закупки и другие хозяйственные и вспомогательные функции. 13 Окружных судебных советов состоят из председателей судов и равного числа окружных и районных судей. Советы выполняют две основные обязанности. Во-первых, они обеспечивают административный надзор за округом, контролируя публикацию и действие местных норм, рассматривая и поддерживая запросы округов о новых судебных должностях и утверждая планы окружных судов по организации работы присяжных и судебных процессов. Во-вторых, Судебные советы несут основную ответственность в дисциплинарной системе судов.

Еще одним независимым, но централизованным институтом судебной системы является Федеральный судебный центр, созданный Конгрессом в 1967 году. Федеральный судебный центр обязан проводить исследования по применению норм права в судебном порядке и по вопросам, относящимся к отправлению правосудия, а также предлагать и готовить учебные программы для федеральных судей.

Судебная дисциплина

Поскольку судьи пользуются защитой, пребывая в своих должностях пожизненно, и поскольку единственной доступной Конгрессу возможностью их отстранения является процедура импичмента, право подвергать судей дисциплинарным взысканиям за проступки, не связанные с личным ненадлежащим поведением, дающим основание для импичмента, очень долгое время оставалось неясным. Многие годы ограниченное использование Конгрессом своего права импичмента оставляло пробел в институциональной структуре надзора за неправомерными действиями судей. Все это время основным источником контроля было давление со стороны коллег среди судей, и вообще малый размер и относительная сплоченность федеральной судебной системы были достаточными. В 1939 году, когда Конгресс создал Окружные судебные советы, было совсем не очевидно, что они наделены реальными дисциплинарными полномочиями. В 1973 году судебная система приняла Кодекс поведения судей США, но дисциплинарная система была официально введена и обоснована лишь позднее Законом 1980 года о реформе судебных советов, поведении и недееспособности судей, в котором Конгресс дал федеральной судебной системе право вырабатывать собственные рамки самодисциплины.

По этому закону любое лицо может подать жалобу на то, что федеральный судья "совершил действия, наносящие ущерб эффективному и оперативному судопроизводству, или неспособен исполнять все должностные обязанности по причине психической или физической недееспособности". С 1990 года председатель суда может также принимать решения без официальной подачи жалобы, получив информацию, предполагающую уместность соответствующего решения. Рассмотрев жалобу, председатель суда может отклонить ее письменным распоряжениям с указанием причин, если они не соответствует требованиям закона, если она непосредственно относится к существу или содержательной части решения по делу, или если она необоснованна. Председатель суда может также прекратить производство, если сопутствующие обстоятельства - либо в отношении ненадлежащего поведения, либо в отношении соответствующих исправительных мер - решили предмет жалобы.

Если председатель суда не отклоняет жалобу, он должен назначить специальную комиссию по ее расследованию с представлением письменного доклада в Окружной судебный совет, причем сам совет может провести дополнительное расследование. Например, Судебный совет может предложить судье уйти в отставку, приостановить поручение дел этому судье либо объявить ему конфиденциальный или публичный выговор. Однако в явном виде закон не позволяет Судебному совету отстранить судью от должности. Отстранение по-прежнему возможно только по импичменту.

Конфликты интересов

Четвертый аспект независимости суда - важность самоконтроля и недопущения пристрастности. Каждый отдельный судья, более чем любой совет или комитет, находится в наилучшем положении для обеспечения того, чтобы он не рассматривал дел, по которым он может руководствоваться иными соображениями, помимо закона.

Конгресс по закону обязал судей отказываться от участия в слушании дел, по которым их беспристрастность может быть поставлена под сомнение. На судей возложена позитивная обязанность расследовать и выяснять, нет ли у них или их родственников финансовой заинтересованности в рассматриваемом деле. Судья должен отказаться от участия в деле, если он к нему причастен, располагая конфиденциальными сведениями об обстоятельствах дела, действуя в качестве частного поверенного либо в ином качестве в интересах правительства или имея опыт прежней работы с важным свидетелем по делу.

Для содействия этому процессу самооценки и самоотвода, а также с целью создать основу для контроля над решениями, принимаемыми судьями, Конгресс ввел нормы, регламентирующие и требующие предоставления финансовой информации о какой-либо сторонней занятости, полученных доходах, мероприятиях, подарков и гонораров, которые могут получать судьи. Эти требования способствуют как осведомленности, так и подотчетности судей. Правила самоотвода и то, в какой степени судьи сознательно им следуют, чтобы не допускать конфликтов интересов и пристрастности, имеют ключевое значение для независимости решений, а также для представления о неподкупности суда в глазах общественности.

Обеспечение действенности судебных решений Самый независимый из судей, приходя к самым беспристрастным выводам, тем не менее, не сможет обеспечить власть закона, если правительственные учреждения, которым суды предписывают действовать определенным образом, отказываются это делать, или если люди не возмещают убытков, которые им предписано возместить. Организованное общество, механизмы исполнения и привычка подчинения судам являются необходимыми элементами системы, в которой существует независимость суда.

Наиболее сложные вопросы в связи с подчинением обычно возникают не в тех случаях, когда стороны, чье дело рассматривает судья, являются частными лицами. Когда судья издает приказ частному лицу, за этим решениям стоят полномочия штата, и лицо, которое сопротивляется, скорее всего, будет иметь дело с полицейскими, исполняющими судебный приказ.

Более сложная проблема возникает, когда судебный приказ относится к правительству, а правительство отказывается его выполнять. Отказ подчиниться более вероятен, если судебные приказы носят общий характер и адресованы институтам, а не отдельным лицам. Однако традиция в Соединенных Штатах такова, что приказы даются отдельным лицам. Так, например, если суд устанавливает, что лицо не получило справедливого суда и должно быть освобождено из тюрьмы, судебный приказ по ходатайству о доставке арестованного в суд обычно не издается в отношении штата или в отношении пенитенциарной системы штата. Вместо этого он будет издан в отношении отдельного лица, обычно тюремного надзирателя или директора системы исправительных учреждений штата. Это ставит человека, который уполномочен действовать от имени штата, в неудобное положение, когда судебный приказ направлен ему, и создает возможность того, что в случае неповиновения должностного лица суд издаст приказ о неуважении суда, наложив личный штраф или даже взятие под стражу в ожидании выполнения решения. Отдельному лицу гораздо труднее, чем штату, брать не себя риск, связанный с сопротивлением судебному приказу.

Наиболее экстремальные случаи организованного сопротивления со стороны должностных лиц штатов приказам федеральных судей имели место в конце 1950-х и начале 1960-х годов, когда некоторые штаты отказались подчиниться приказам федеральных судей об отмене сегрегации в учебных заведениях, автобусах и ресторанах. Например, когда штат Арканзас отказался отменить сегрегацию в своих начальных школах, решение Верховного суда по делу "Купер против Аарона" подтвердило, что судам необходимо починяться и что приказ об отмене сегрегации должен быть исполнен. После этого решения президент Эйзенхауэр направил в Литтл-Рок (штат Арканзас) Национальную гвардию для исполнения решения Верховного суда. Какой бы отдаленной и редкой ни была угроза того, что федеральный руководитель применит силу в поддержку федеральной судебной системы, она остается внушительным фоном, когда федеральные судьи предписывают штатам действовать определенным образом. Разумеется, это не столь выражено, когда приказы направляются федеральным должностным лицам, хотя угроза того, что федеральные приставы постучат в дверь любому отдельному должностному лицу, конкретно указанному в судебном приказе, остается вполне реальной.

Однако помимо всех институциональных гарантий подчинения суду самая важная причина считать, что решение судьи будет исполнено, связана не с институтами, а с общей культурой. Организованное общество, в котором люди выполняют решения судов как нечто само собой разумеющееся, и в котором сопротивление действительному судебному приказу считается неприемлемым, является базовой гарантией того, что если дела слушаются беспристрастными судьями, которые свободны от влияния политических соображений и принимают решения независимо в соответствии с законом, то и люди, на которых распространяется действие судебных приказов, также будут действовать по закону.

Джордж Вашингтон утверждал, что "подлинное осуществление правосудия является самой твердой опорой хорошего управления", а Александр Гамильтон в "Записках федералиста" № 17 указывал, что "обычное осуществление уголовного и гражданского правосудия… способствует, более чем любое другое обстоятельство, внедрению в умы людей привязанности, уважения и почтения к правительству". Однако то благо, которое надлежащее судебное решение может принести правосудию и стабильности в стране, достижимо лишь в том случае, если судьи действительно принимают решения по закону и все окружающие считают, что они принимают решения по закону, а не по собственной прихоти или по воле сильных политических игроков. Независимость суда служат организующей концепцией, в рамках которой мы оцениваем и развиваем те институциональные гарантии, которые позволяют судьям выполнять эту важную общественную роль.