В июне 1996 г. Элис Ривлин была назначена вице-председателем Совета управляющих Федеральной резервной системы США. С 1992 по 1996 гг. Ривлин занимала должность заместителя директора, а затем и директора административно-бюджетного управления Белого дома. Она также занимала другие посты в кабинете, а с 1975 по 1983 гг. была руководителем бюджетного управления Конгресса. В 1992 г. она опубликовала книгу под названием "Возрождение американской мечты", в которой она призвала к возвращению штатам и местным органам власти мнообразных полномочий и функций, которые за предыдущие шестьдесят лет взяло на себя федеральное правительство. Редактор-консультант Уорнер Роуз попросил Ривлин ответить на некоторые вопросы по поводу идей, высказанных ею в книге.   Photo from the Board of Governors of the Federal Reserve System.

Вопрос: С 1930-х годов федеральное правительство взяло на себя многие полномочия и функции, которые ранее являлись прерогативой штатов и местных органов власти. В вашей книге "Возрождение американской мечты" вы говорите, что настало время возвращать эти полномочия и функции; как вы можете пояснить такое предложение?

Ривлин: Основный тезис книги состоит в том, что нам необходимо более четкое разделение труда между центральным правительством, правительствами штатов и местными органами власти -- отчасти для того, чтобы в головах граждан сложилась более ясная картина, где кончаются и начинаются полномочия и к какому уровню государственного управления они должны предъявлять претензии. В настоящий момент все это очень запутано, поскольку многие полномочия забирает себе Вашингтон.

Таким образом внесение ясности в вопрос о полномочиях органов власти поможет более четкому функционированию демократии. В связи с этим возникает вопрос: что должно делать федеральное правительство, а что лучше делать на уровне местных органов власти или на уровне штатов. Некоторые функции должны осуществляться только на федеральном уровне. Очевидно, любые функции, которые касаются всей страны и остального мира, например, в сфере обороны и внешней политики, должны осуществляться федеральным правительством наряду с решением проблем, имеющих отношение ко многим штатам, например, проблемы загрязнения воздуха, с которой отдельно взятому штату не справиться.

Между тем, существуют общественные функции, эффективность которых является максимальной, когда граждане на самом деле видят, что происходит, и имеют возможность приспосабливать такие функции к конкретным потребностям, существующим на местах. В качестве примера можно привести образование. Есть мнение, что школы не могут хорошо функционировать до тех пор, пока сами граждане, проживающие в том или ином районе, например родители учеников или местные активисты, не начнут участвовать в жизни школы и в жизни всего местного сообщества. При этом нет единой схемы, которую можно было бы применить везде.

Я, разумеется, не стану спорить с тем, что федеральное правительство играет определенную роль в образовании, особенно в высшем образовании. Однако возникает вопрос о том, какова должна быть эта роль. Общенациональное правительство может, например, устанавливать определенные стандарты в этой сфере или поддерживать усилия местного населения. Но совершенно ясно, что основная ответственность ложится на само местное население. Невозможна ситуация, в которой люди стали бы говорить: "Ну, это не наша проблема. Пусть там, в Вашингтоне, думают. Надо попросить Вашингтон, чтобы там разработали более совершенный закон". Даже если бы такое и произошло, я не думаю, что это изменило бы положение на местах или в школах.

Здесь нет очевидной разграничительной линии. Но услуги должны отвечать потребностям местного населения. При этом очень важное значение имеет участие граждан в этих функциях и подотчетность руководства местному населению. Именно эти моменты должны решаться на местном уровне или уровне штатов.

Вопрос: Можете ли вы назвать функции, которые федеральное правительство успешно передает правительствам штатов?

Ривлин:Возьмем, например, жилищную проблему. После Второй мировой войны мы столкнулись с серьезной проблемой плохого качества жилья для граждан с низкими доходами. Федеральное правительство поставило перед собой задачу строительства крупных жилых районов для граждан с низкими доходами, причем это строительство велось довольно равномерно по всей стране. Думаю, что сегодня все согласятся с тем, что это была не очень хорошая идея.

Эта идея не сработала, и это произошло отчасти потому, что она была привнесена на местный уровень извне и не стала частью атмосферы самих местных общин. Я не утверждаю, что бедные слои населения не нуждаются в помощи извне. Как раз наоборот. Однако, я думаю, было бы лучше, если люди на местах могли объединить усилия и улучшить свои жилищные условия, например, путем строительства жилья для граждан с низкими доходами в тех же районах, где проживает средний класс, для того, чтобы не создавать очевидной сегрегации в крупных жилых районах, где те, кто победнее живут по одну сторону, а кто побогаче -- по другую. Я думаю, это очень наглядный пример того, когда благие намерения федерального правительства не увенчались особым успехом.

Еще одним примером является полиция. Американцы очень обеспокоены уровнем преступности, особенно в городах -- об этом сообщают СМИ всего мира. Наиболее успешной попыткой борьбы с преступностью являются так называемые "участковые патрули", то есть, активное патрулирование микрорайонов пешими группами, состоящими из полицейских, которые сами живут в этих микрорайонах и работают в находящихся там полицейских участках.

Вопрос: Что вы можете сказать о федеральных правилах и директивах, когда федеральное правительство предписывает местным властям осуществлять дорогостоящие и ущемляющие самостоятельность местных общин меры? Сторонники такой политики говорят, что директивы центрального правительства необходимы, иначе власти штатов или местных общин начнут попустительствовать различным формам неравенства. Какой подход следует применять в данном случае?

Ривлин: Мы должны понимать, что в такой большой стране, как Соединенные Штаты, стране с разнообразным населением, постоянно существует напряжение между стремлением граждан к автономии на местном уровне и общенациональными ценностями, которые должны носить универсальный характер для всего общества.

Я думаю, что за последние несколько десятилетий мы очень многое сделали для повсеместного признания этих ценностей. Одной из таких ценностей является равенство людей вне зависимости от расовых и половых признаков -- это стало нормой, которая должна соблюдаться на общенациональном уровне. Я не призываю к отказу от нашей Конституции или возвращению к временам, когда у нас не было прав граждан, одинаковых для всей страны. Я просто говорю о том, чтобы услуги действительно предоставлялись и отвечали потребностям граждан на местах. Следует ли контролировать все эти функции на общенациональном уровне или будет лучше разделить этот список и отдать часть его на усмотрение местных властей? Если люди на местном уровне чувствуют, что они не получают услуг, которые им нужны, а их права ущемляются -- ну, что ж, они живут в условиях демократии и имеют право не голосовать на выборах за тех, кто поставил их в такие условия.

Вопрос: Что вы скажете о неравном распределении ресурсов между различными штатами и местными органами власти?

Ривлин: Проблема неравного распределения ресурсов действительно существует. Я думаю, что такая проблема существует в любой стране, между тем, если предлагать сокращение полномочий центрального правительства, придется ответить на вопрос о том, как добиться более равномерного распределения ресурсов между юрисдикциями в государстве.

Мое предложение представляют собой вариант того, что мы называем "распределение дохода от налогов". Речь идет о том, чтобы некоторые налоги, являющиеся общими для разных штатов, должны распределяться среди юрисдикций таким образом, чтобы экономически более слабые юрисдикции получали больше. Налог на продажи в какой-либо форме мог бы стать естественной формой универсального сбора, взимаемого на территории всех штатов. Почти во всех штатах собирается налог на продажи, однако, ставки этого налога везде разные, а это означает, что возникает определенная конкуренция: те штаты, где ниже ставка налога, стараются привлечь потенциальных покупателей.

Вопрос: Работоспособна ли такая система?

Ривлин: Конечно. Немцы применяют это у себя. У них существует национальный налог на добавленную стоимость, который перераспределяется между землями. У нас тоже есть перераспределение дотаций центрального правительства, осуществляемых из федеральных налоговых поступлений.

Вопрос: Но разве не происходит естественная конкуренция одних штатов с другими?

Ривлин: Я думаю, нет ничего плохого в конкуренции между штатами при условии, что они соревнуются в качестве своих школ или дорог, а не в том, насколько низкие у них налоги.

Вопрос: Что происходит, когда местные правительства не справляются с ситуацией, например, становятся банкротами?

Ривлин: В Соединенных Штатах местные органы управления являются детищами своих штатов, поэтому этой проблемой должны заниматься штаты. Разумеется, когда речь заходит о таком большом городе, как Нью-Йорк, то эта проблема приобретает общенациональный характер.

Вопрос: Что происходит, когда федеральное правительство не справляется со своими функциями? Например, Калифорния подала в суд на федеральное правительство в связи с расходами, которые ей пришлось нести из-за нелегальной иммиграции в этот штат, заявив, что федеральное правительство оказалось неспособным обеспечить применение общенациональных иммиграционных законов.

Ривлин: Такие вопросы решаются в судебном порядке. Разумеется, общенациональные меры, такие, как изменения иммиграционного законодательства, оказывают разное воздействие на разные штаты в зависимости от их местоположения. Поскольку в таких прибрежных штатах, как Флорида и Калифорния, в последнее время увеличивается число иммигрантов, любое изменение иммиграционной или другой политики сильнее всего воздействует именно на эти штаты.

Вопрос: В вашей книге вы написали о том, что в число задач федерального правительства должны входить: программа пенсионного обеспечения по старости, социальное страхование и здравоохранение. Вы призвали к снижению стоимости здравоохранения и обеспечению его доступности для всех. Вы по-прежнему придерживаетесь этих взглядов?

Ривлин: Пенсии по старости -- это как раз очень хороший пример того, что достаточно эффективно осуществляется на общенациональном уровне, поэтому мало найдется людей, которые предложили бы раздробить эту функцию между штатами. Это было бы неэффективно и внесло бы большую путаницу, поскольку мы представляем собой довольно мобильное общество и наши граждане работают в разных районах страны.

Со здравоохранением дело сложнее. В отличие от многих других стран у нас в Америке никогда не было общенациональной системы медицинского страхования. Когда я писала свою книгу, как раз происходили дебаты в масштабах страны о том, не стоит ли нам создать такую систему. С тех пор дебаты ушли в другую сторону -- речь зашла о передаче ответственности за здравоохранение -- особенно в отношении семей с низкими доходами -- на уровень штатов.

Вопрос: Следует ли правительствам, которые осуществляют переход от авторитарного к демократическому строю, принимать федерализм?

Ривлин: Думаю, что федерализм представляет собой очень сложную систему в том смысле, что всегда существует напряженность в отношениях между центром и штатами. Существует тенденция постоянного перемещения власти от одного полюса к другому. Мы немного отклонились от курса, но не потому, что федеральное правительство имеет слишком много полномочий, а потому, что граждане не знают, что им делать для того, чтобы повысить уровень необходимых им услуг, чтобы ответственность за происходящее в стране была правильно поделена между тремя ярусами власти -- местными органами, администрациями штатов и федеральным правительством.

Вопрос: Что делается для того, чтобы штаты и местные органы власти получили больше полномочий?

Ривлин: Я думаю, что самая большая дилемма сегодня состоит в том, что большинство функций, носящих явно общенациональный характер, например, оборона и внешняя политика -- а также управление макроэкономикой -- в настоящее время достаточно хорошо осуществляются в Соединенных Штатах. У нас процветающая экономика и высокий уровень занятости, и нам, как нации, никто не угрожает извне. Поэтому люди спокойно относятся к этим вещам.

Людей больше беспокоит то, что происходит в той местности, где они живут. Их беспокоят проблемы преступности, образования, жилья; федеральному правительству очень трудно найти способы снять это беспокойство.

С другой стороны, граждане хотят видеть, что общенациональные лидеры знакомы с их проблемами. Однако, помимо знакомства с проблемами, не очень ясно, что национальные лидеры могут сделать на практике, поскольку на самом деле большинство подобных проблем должно решаться на местном уровне.

Таким образом, я думаю, у нас сегодня существует серьезная дилемма для общенациональных политиков и местных руководителей. Как нам активизировать усилия местного населения, чтобы при этом не казалось, что федеральное правительство предупреждает его действия, или превышает свои полномочия, или устанавливает правила, которые не вписываются в порядок вещей, существующий на местах? Вот в чем вопрос.