Коррупция: общий обзор

Майкл Джонстон, факультет политологии Университета Колгейта

http://usinfo.state.gov/dd/ru_democracy_dialogues/ru_combating_corruption/ru_anticorruption_essay.html

Коррупция ставит принципиальные вопросы справедливости, подотчетности и использования богатства и власти. Начиная с 1980-х годов, в результате процессов демократизации и глобального распространения и интеграции рыночной экономики, коррупция становится главнейшим пунктом международной повестки дня. После краха СССР в 1991 году коррумпированные режимы, которые были раньше полезны главным носителям власти, стали менее приемлемы; все больше предприятий отказывалось мириться с коррупцией как издержкой своего бизнеса, а граждане требовали, чтобы иностранная помощь давала лучшие результаты.

Считается, что в странах развитой либеральной демократией меньше коррупции, чем в других странах. Но Сингапур, во многих отношениях недемократичный, эффективно борется с ней, а в Индии, крупнейшей демократии в мире, коррупция широко распространена. Кажущаяся низкая коррупция в богатых демократических странах отражает законы и институты, которые благоприятствуют интересам финансовых кругов и сокращают стимулы для покупки влияния. Такие общества, как Великобритания и Соединенные Штаты, некогда сталкивались с повсеместной коррупцией, но у них были столетия на то, чтобы взять ее под контроль. Формирующиеся общества, напротив, строят базовые институты в условиях стремительно развивающегося мира и высокой конкуренции, но ожидается, что к высоким стандартам они должны стремиться с первого дня.

Некоторые считали коррупцию полезной вещью - способом "смазать колеса" бюрократии, создать неформальные рыночные процессы и помочь руководителям наладить связь с обществом, предоставляя льготы. Но никто не знает, что происходило бы без коррупции. Такие утверждения не учитывали последствий сделок, заключенных с использованием методов коррупции, для общества в целом. Последние исследования показывают, что коррупция вредит экономическому развитию, позволяет имущим наживаться за счет неимущих, подрывает государственные институты и подотчетность.

Что такое коррупция?

Единого общепринятого определения коррупции нет. Многие взгляды, формирующие дискуссии о коррупции, отражают опыт богатых западных обществ и не всегда применимы к другим странам мира. Одни утверждают, что коррупцию следует определять по культурным ценностям и общественному мнению, а критики отвечают, что такие определения расплывчаты и противоречивы. Еще одно определение толкует коррупцию как наживу должностных лиц за счет общественных интересов. Но понятие "общественные интересы" еще более расплывчато, а вопрос о том, что такое коррупция, это не вопрос о том, каковы ее последствия.

Пожалуй, наилучший подход - определять коррупцию как злоупотребление общественным положением или ресурсами в целях получения личной выгоды, сразу же добавляя, что понятия "общественное", "личное", "выгода" и, прежде всего, "злоупотребление" могут быть предметами интенсивного спора. Это определение не проводит четких границ, но подчеркивает политические, а также моральные и этические аспекты этого понятия, содержание которого отражает практику. Коррупция всегда будет побуждать спрашивать о том, привлекаются ли облеченные властью люди к ответственности, и каким образом.

Разновидности коррупции

Наиболее распространенным видом коррупции являются взятки - ценные предметы, предлагаемые частной стороной должностному лицу в обмен на определенное решение, действие или бездействие. С ними тесно связано вымогательство, при котором должностные лица требуют платы или подарков. Но есть и многие другие разновидности, в том числе прямые хищения, совершаемые должностными лицами. Порой трудно бывает отличить коррупционную деятельность от законной.

Причины коррупции

Наиболее распространены четыре объяснения:

Личностное
Коррупция возникает потому, что “плохие” люди, плохо обученные и низкооплачиваемые, совершают дурные поступки.

Институциональное
Одна разновидность институционального объяснения делает упор на слабое управление: например, неэффективную подготовку кадров, учет и контроль. Другая указывает на структуру институтов в целом. Например, отмечается тот факт, что в систему управления, при которой чиновники легко нанимаются и увольняются политиками, встроены стимулы к коррупции.

Системное, относящееся к политической системе в целом
Правительства сталкиваются с настойчивыми требованиями со стороны общества; выполнение официальных процедур, которые неопределенны и дорогостоящи, часто занимает очень много времени, тогда как коррупция открывает прямой и короткий путь.

Много разных причин
В некоторых случаях - скажем, при неподобающем поведении президента - решающую роль могут играть "личностные" факторы. Но если коррупция имеет место даже в тех случаях, когда на государственные должности назначаются заслуживающие доверия люди, это значит, что существуют институциональные и системные проблемы.

Степень коррумпированности общества

Коррупция есть в любом обществе, но ее типы и масштабы различны. Последние зависят от наличия нескольких факторов, в том числе следующих:

• Силы и авторитетности институтов и законов
• Легитимности, которая предполагает тесную связь народа с правительством; поддержку правительства со стороны народа. Когда люди считают правительство "своим", толерантность к коррупции падает. Этот фактор связан с такими аспектами:
  • Культурных ценностей и традиций при формировании культурной самоидентификации, авторитета власти, критериев допустимого и недопустимого поведения, понимания роли индивида в обществе.
  • Размеров государственного сектора, то есть там, где власть проникает повсюду, и практически нет путей для частной инициативы, добиваться нужных результатов, коррупция, скорее всего, получит широкое распространение.
• Доступа к власти и исключения из ее, иначе говоря, группы, лишенные легитимного политического влияния, могут приобретать его, подкупом проникая через "черный ход".
• Скорости распространения распоряжений в структуре власти, то есть когда решения принимаются медленно, люди прибегают к "денежному ускорению". Чиновники тормозят дело, пока им не заплатят. А когда решения принимаются поспешно, коррупция состоит в "покупке времени".
• Баланса между политическими и экономическими возможностями, иными словами, когда получить власть проще, чем разбогатеть, люди используют власть для обретения богатства. Когда разбогатеть проще, чем добиться власти, богатые стремятся к влиянию или государственным должностям (Huntington, 1968).

Синдромы коррупции

В долгосрочной перспективе различные виды обществ испытывают ярко выраженные "синдромы" коррупции. Ниже следуют четыре типа синдромов коррупции с примерами из настоящего или недавнего прошлого:

• Рынки влияния
  При сложившейся рыночной демократии с сильными институтами некоторые заинтересованные частные группы платят за доступ к государственным должностным лицам; в роли посредников часто выступают политики или лоббисты.
  (США, Германия, Япония).
• Элитные картели
  Когда институты менее сильны, а политические соперники становятся сильнее, правят элитные картели. При этом их власть закрепляют доходы от коррупции, распределяемые между главными фигурами - во власти и вне ее.
  (Италия, Ботсвана и Южная Корея).
• Олигархи и кланы
  Когда официальные институты слабы, а политические и экономические возможности быстро растут, влиятельные фигуры используют незаконную наживу для создания базы личной власти, включая должностных и частных лиц.
  Такая коррупция может быть связана с насилием.
  (Россия, Мексика и Филиппины).
• Должностные магнаты
  В этом случае доминирует одно лицо или ближайшее окружение, а институты очень слабы. Правители распределяют блага среди фаворитов, сторонников и родственников. Иногда режимы бывают относительно просвещенными, но в других случаях коррупция удерживает общество в состоянии раскола и бедности.
  (Кения при Даниэле Муа, Китай и Индонезия).

Влияние коррупции на демократию

Негативное влияние коррупции на демократию включает в себя экономический ущерб - нет стимула к инвестициям, поскольку коррумпированные деятели вывозят богатства из страны, - и политический ущерб. Политический ущерб состоит в следующем:

• Политические лидеры теряют доверие и вынуждены покупать поддержку.
• Законодательство формируется в зависимости от того, кто больше заплатит, а не от общественных потребностей.
• Подотчетность должностных лиц, правоохранительные и бюрократические функции подорваны и неэффективны.
• Политические партии становятся патронажными предприятиями, обслуживающими личные интересы руководителей.
• Судебные решения продаются или становятся объектом политических манипуляций.
• Пресса и гражданское общество остаются слишком слабыми для контроля власти.

Надежда на реформу?

Когда действует столько факторов, единого рецепта реформы нет. Коррупция является проблемой, которая сложно вплетена во всю социальную структуру. Оказывая влияние на многие стороны общества, она и сама подвергается их влиянию. Реформаторы часто обнаруживают, что очень влиятельные люди, наживающиеся на коррупции, защищают свои позиции политически или путем насилия. Крупные сделки, заключенные с помощью коррупции, часто совершаются в международном масштабе. Оценка масштабов коррупции также представляет собой проблему; все, кто знает о фактах коррупции, обычно держат их в тайне, поэтому точно измерить коррупцию невозможно. Таким образом, борьба с коррупцией заключается не только в том, чтобы принимать законы или побуждать людей к тому, чтобы они поступали “хорошо” и не поступали “плохо”. Основные стратегии предусматривают следующее:

• Либерализация
  Приводят такой довод: уберите правительство из экономики, и у должностных лиц будет слишком мало влияния, чтобы его купить; сделайте политическую жизнь открытой, и избиратели смогут "вышвырнуть мошенников". Но первое решение может просто сместить злоупотребления богатством и властью в частный сектор, а усиливающаяся политическая конкуренция очень скоро может побудить главные фигуры воровать больше и быстрее.
• Правоохранительная деятельность
  Система обоснованных законов и санкций, которые энергично приводятся в исполнение, необходима. Но мало чего можно добиться там, где те, кто обеспечивает исполнение этих законов, коррумпированы, пресса не свободна, а граждане боятся сообщать о злоупотреблениях из-за возможной расправы с ними.
• Улучшение государственного управления
  Существенную роль играют более эффективное управление, учет и структура государственных институтов, а также наличие разумного числа государственных служащих, работа которых хорошо оплачивается, которые юридически защищены и получили хорошую подготовку.
  Но такие меры обходятся дорого и наталкиваются на сопротивление тех, кому грозит потеря работы. Контроль может стать таким ограничительным, что правительство не сможет действовать, а способные люди будут избегать государственной службы.
• "Глубокая демократизация"
  Во многих обществах в результате того, что от власти потребовали большей подотчетности, коррупция сократилась. Люди, стремясь защитить себя от злоупотреблений, могут, в конце концов, добиться усиления легитимных институтов. Хотя многие реформаторы считают политику как таковую коррумпирующим механизмом, она необходима для реформ.