В США обвинение по уголовным делам – важная, но не единственная функция прокуратуры
как совокупности правоприменяющих органов (федеральных, штатных и местных) исполнительной
власти, выполняющих юридическое консультирование правительства соответствующего
уровня, представляющих его интересы в судах и обеспечивающих исполнение закона.
Реализуя третью функцию, прокуратура действует как служба обвинения, управомоченная
именем государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения законов,
привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, поддерживать обвинение
в судах.
Генерального прокурора США (US Attorney General) – главу федеральных
органов обвинения – в российской литературе часто именуют "министром юстиции".
Это объясняется тем, что Генеральный прокурор возглавляет Министерство юстиции
США (US Department of Justice), но последнее никакого отношения к судебному
управлению не имеет, а именно эта функция составляет основу компетенции министерств
юстиции в других странах.
Генеральный прокурор США, возглавляющий Министерство юстиции как приданный
ему аппарат, выполняет такие функции, которые в других странах возложены на
прокуратуру, министерство внутренних дел, органы контрразведки и уголовного
розыска, тюремные ведомства. Сфера деятельности прокуратуры США поэтому намного
шире обычной для прокуратуры сферы уголовного преследования и государственного
обвинения и не совпадает с традиционной для министерства юстиции сферы судебного
управления.
Федерализм США обусловил существование трех самостоятельных звеньев прокуратуры: федерального, штатного и местного. Каждое звено имеет свои особенности в организации, комплектовании и компетенции и действует в пределах своей территориальной и предметной юрисдикции. Штат вправе на основе собственной конституции или соответствующего законодательства устанавливать организацию и определять объем полномочий прокуратуры в штате, а федеральная службы функционирует на основе законов, принимаемых Конгрессом США. Ни Генеральный прокурор США, ни подчиненные ему органы не управомочены руководить прокурорами в штатах.
Прокуратура на федеральном уровне – строго централизованная иерархия правоприменяющих
органов исполнительной власти, представленная Генеральным прокурором США и Прокурорами
США (US Attorneys).
Генеральный прокурор США надзирает за Прокурорами США и руководит ими. Общее
политическое руководство самим Генеральным прокурором осуществляет Президент
США, на котором в силу статьи II Конституции США лежит обязанность "обеспечивать
точное исполнение законов". Президент же назначает Генерального прокурора
"по совету и с согласия" Сената.
Должность Генерального прокурора США была учреждена на основании Закона о судоустройстве
1789 года. Первоначально он выполнял свои функции почти единолично, не имея
в подчинении министерства. Лишь в 1870 году было учреждено Министерство юстиции,
подчиненное Генеральному прокурору.
Основные обязанности Генерального прокурора США – представительство интересов
правительства США в судах, консультирование правительства по юридическим вопросам,
обеспечение исполнения федерального законодательства – реализуются через соответствующим
образом организованные подразделения Министерства юстиции и через прокуроров
США.
Функции юрисконсульта правительства реализуются по официальным запросам Президента
и глав федеральных министерств и ведомств. Консультации документально оформляются
как "мнения Генерального прокурора США". "Мнение" представляет
собой официальное толкование той или иной нормы применительно к конкретным обстоятельствам.
Важной обязанностью Генерального прокурора является дача рекомендаций президенту
относительно кандидатов на должности федеральных судей, включая членов Верховного
суда США.
Функция Генерального прокурора по представительству интересов США в судах делегирована
Генеральному солиситору США (US Solicitor General), одному из высших
должностных лиц Министерства юстиции. Генеральный солиситор представляет США
в Верховном суде по всем категориям дел, затрагивающим интересы американского
государства в целом.
Функция Генерального прокурора по обеспечению исполнения федеральных законов
делегирована различным подразделениям Министерства юстиции (управлениям, бюро,
службам, советам), общее руководство которым возложено на Первого заместителя
Генерального прокурора США (Deputy Attorney General).
Заместитель Генерального прокурора (Associate Attorney General) курирует
лишь те подразделения, которые действуют преимущественно в сфере применения
гражданско–правовых норм.
Функции управлений (divisions) аналогичны прокурорским, в пределах своей предметной юрисдикции управление наблюдает за исполнением законов, возбуждает уголовное преследование, осуществляет процессуальное руководство следствием, поддерживает государственное обвинение в судах при рассмотрении уголовных дел или представляет правительство в гражданской тяжбе. В министерстве имеются следующие управления:
• по уголовным делам (Criminal Division)
• по гражданским делам (Civil Division)
• по делам о нарушениях антитрестовского законодательства (Antitrust Division)
• по делам о нарушениях налогового законодательства (Tax Division)
• по делам об охране окружающей среды и природных ресурсов (Environment and
Natural Resources Division)
• по делам о нарушениях гражданских прав (Civil Rights Division)
В управлении по уголовным делам имеется отдел по международным делам, занимающийся
вопросами взаимной правовой помощи, выдачи или депортации преступников, которые
скрывались в США от правосудия в своих странах.
Группу подразделений на правах бюро (Bureaus) можно условно разделить
на две категории: пользующиеся правом производства расследования и выполняющие
функции организационно–распорядительного характера.
Управление по борьбе с наркотиками (Drug Enforcement Administration)
проводит оперативно–розыскную и следственную работу по делам, связанным с преступным
изготовлением, хранением, сбытом и употреблением наркотических средств. Поскольку
торговля наркотиками в настоящее время в США почти целиком контролируется синдикатами
организованной преступности и представляет одну из самых доходных для них отраслей
преступного бизнеса, оперативно–следственные сотрудники по делам о наркотиках
работают под руководством ФБР и в тесном контакте со следственными аппаратами
других министерств.
Служба иммиграции и натурализации (Immigration and Naturalization Service)
как административный орган рассматривает и решает вопрос о допуске иммигрантов
в Соединенные Штаты. В ее функции входит проверка документов лиц, въезжающих
в страну, регистрация иностранцев, а также проверка лиц, обращающихся в суд
с ходатайством о приеме в американское гражданство. Как следственный орган служба
иммиграции и натурализации расследует нарушения законов об иммиграции и натурализации,
осуществляет розыск и депортацию иностранцев, находящихся на территории страны
в нарушение иммиграционных законов.
Федеральное бюро расследований (Federal Bureau of Investigation) выполняет
основной объем оперативно-розыскной и следственной работы Министерства юстиции.
ФБР разветвленное, но строго централизованное ведомство во главе с директором
и его помощниками, имеет 56 отделений в крупных городах США (каждое из которых
имеет филиалы) и 23 поста в ряде зарубежных стран (в 1994 году пост связи ФБР
был открыт в Москве). Штаб–квартира в Вашингтоне. Юрисдикция ФБР распространяется
на большинство преступлений, преследуемых по федеральным законам. Проводя расследование
и оперативные мероприятия в связи с возможными нарушениями законов об охране
национальной безопасности, ФБР действует как орган контрразведки. Исполнительным
приказом президента, изданным в 1981 году, на ФБР была возложена координация
контрразведовательных мероприятий всех правительственных ведомств США, включая
ЦРУ и министерство обороны. Инструкциями Генерального прокурора ФБР было уполномочено
проводить так называемое разведывательное расследование деятельности групп граждан,
подозреваемых в терроризме или угрожающей внутренней безопасности США.
Бюро тюрем (Bureau of Prisons) занимается административным управлением
системой федеральных исправительных учреждений, в которых отбывают наказание
лица, осужденные по федеральным законам.
Служба маршалов США (US Marshals Service), имеющая в министерстве статус
бюро, занимается координацией деятельности маршалов США в федеральных судебных
округах. Своеобразие института маршалов США заключается в том, что этот орган
исполнительной власти фактически подчинен судебной власти, поскольку главная
функция маршала и его помощников - исполнение всех приказов, предписаний и распоряжений,
отданных федеральным судом, и обеспечение исполнения вступивших в силу судебных
решений. Маршалы США по делам федеральной юрисдикции производят аресты, обыски
и изъятия согласно ордерам, выданным судом, обеспечивают охрану участников процесса,
содержание под стражей и перевозку арестованных и осужденных до помещения их
в исправительные учреждения.
Национальное центральное бюро Интерпола (US National Central Bureau Interpol)
осуществляет связь с Интерполом, 136 странами–участницами этой международной
полицейской организации и через общеамериканскую телекоммуникационную систему
имеет выходы на 20 тыс. правоприменяющих органов штатного и местного подчинения
с целью эффективного обеспечения розыска преступников. В состав бюро входят
представители ФБР, Службы маршалов США, Администрации по применению законов
о наркотиках, Службы иммиграции и натурализации, Управления по уголовным делам,
а также представители органов Министерства финансов: таможенной службы, службы
внутренних доходов, бюро по контролю за распространением спиртных напитков,
табачных изделий и огнестрельного оружия, секретной службы, валютной службы.
Служба программ совершенствования правосудия (Office of Justice Programs)
занимается разработкой, реализацией и координацией программ содействия органам
власти – федеральным и штатов – в деле борьбы с преступностью, совершенствования
судопроизводства и деятельности учреждений уголовной юстиции. Под эгидой этой
службы функционируют Национальный институт правосудия (исследовательский центр
по изучению причин преступности и выработке мер ее предупреждения), бюро содействия
органам уголовной юстиции (оказание финансового содействия органам уголовной
юстиции в штатах), бюро судебной статистики, служба по проблемам предупреждения
преступности несовершеннолетних и отправления правосудия по делам несовершеннолетних.
В Министерстве юстиции существуют следующие подразделения на правах советов
(Boards).
Исполнительная служба по иммиграционным делам (Executive Office for Immigration
Review) включает три подразделения – службу иммиграционных судей, службу
главного иммиграционного судьи и совет по рассмотрению апелляционных жалоб по
иммиграционным делам. Первое подразделение объединяет судей, председательствующих
на слушаниях дел о депортации и высылке иностранцев; второе осуществляет общее
руководство этими судьями; третье рассматривает апелляционные жалобы на решения
иммиграционных судей и сотрудников службы иммиграции и натурализации. Обжалование
решений самого совета может производиться в федеральных судах общей юрисдикции.
Комиссия США по условно–досрочному освобождению (US Parole Commission)
рассматривает и решает вопросы об условно-досрочном освобождении лиц, отбывающих
наказание за нарушение федеральных законов.
Комиссия США по урегулированию претензий к зарубежным государствам (Foreign Claims Settlement Commission) оказывает содействие гражданам США, выдвигающим исковые требования (о возмещении ущерба иностранным правительствам).
В министерстве имеется ряд других подразделений:
• юрисконсультская служба (Office of Legal Counsel) – составление "мнений
Генерального прокурора США";
• служба по законодательным вопросам (Office of Legislative Affairs)
– разработка законопроектов;
• служба разработки курса Министерства юстиции (Office of Policy Development);
• юрист по вопросам помилования (Office of the Pardon Attorney) – выработка
рекомендаций президенту по вопросам помилования и снижения наказаний;
• служба по вопросам взаимоотношений в общинах (Community Relations Service)
– разработка внеправовых форм улаживания расовых и этнических конфликтов;
• отдел управления юстицией (Justice Management Division) – выработка
рекомендаций по организационным вопросам деятельности подразделения министерства;
• служба профессиональной ответственности (Office of Professional Responsibility)
– проведение служебного расследования фактов злоупотребления должностью сотрудниками
министерства;
• служба по делам разведки (Office of Intelligence Policy and Review)
– правовой контроль за деятельностью разведорганов, подготовка ходатайств в
специальный суд о прослушивании по делам национальной безопасности;
• исполнительная служба попечителей США (Executive Office for US Trustees)
– руководство попечителями по делам о банкротстве, отнесенным к федеральной
юрисдикции;
• служба генерального инспектора (Office of the Inspector General) –
ревизии и аудиторские проверки с целью контроля за расходованием средств;
• служба по связям с общественностью и средствами массовой информации (Office
of Public Affairs);
• служба по исполнению законов о свободе информации и охране частной жизни (Office
of Information and Privacy).
Прокуроры США – представители Генерального прокурора CШA на местах, руководители
федеральной прокуратуры в каждом из 94 федеральных судебных округов. Каждый
из них назначается президентом с одобрения Сената. В функции прокурора США в
рамках территориальной юрисдикции входит осуществление уголовного преследования
за нарушение федерального законодательства и представительство федерального
правительства при рассмотрении судом гражданских дел, одной из сторон в которых
выступают США.
Министерство юстиции США в необходимых случаях может мобилизовать для выполнения специальных задач органы расследования и полицию в форме организации так называемых ударных сил (Strike Forces), предназначенных обычно для борьбы с организованной преступностью и преступным распространением наркотиков. Ударные силы объединяют сотрудников ФБР, опытных обвинителей и следователей, лучших работников таможенного бюро и службы внутренних доходов, секретной службы и других федеральных, штатных и местных учреждений, имеющих опыт борьбы с различного рода преступлениями.
В отличие от федеральной системы в штатах отсутствует централизация: Генеральный
прокурор, как правило, не руководит прокурорами на местах и не контролирует
их деятельность. Именно на уровне штатов особенно отчетливо проявляются организационные
особенности американской прокуратуры: децентрализация, отсутствие подчиненности
нижестоящих прокуроров вышестоящему Генеральному прокурору, выборность американских
прокуроров.
В большинстве штатов Генеральный прокурор (Attorney General) – выборное
должностное лицо; объем его правомочий устанавливается законодательством и в
разных штатах неодинаков. Обычно Генеральный прокурор консультирует губернатора,
должностных лиц штата и членов законодательного собрания по правовым вопросам,
представляет штат в суде и возбуждает уголовные дела по фактам нарушения законодательства
штата; именуется он "главным должностным лицом штата в сфере правоприменительной
деятельности". Однако в очень немногих штатах подобный титул соответствует
действительному положению и власти Генерального прокурора: как правило, он не
осуществляет надзора за полицией, а в отношении местных прокуроров он выполняет
функции лишь координирующего органа, предписания которого не имеют обязательной
силы.
Законодательство большинства штатов ограничивает компетенцию Генерального прокурора
по вопросам гражданско–правового характера: он – главный юрисконсульт губернатора
и представитель администрации штата в судах при рассмотрении гражданских тяжб.
Что касается сферы применения уголовного законодательства штата, то здесь функции
Генерального прокурора как представителя обвинительной власти в большинстве
штатов ограничены – он выступает по наиболее сенсационным делам, а его правомочия
реализуются лишь в отношении нарушения отдельных административных актов и налоговых
законов.
В некоторых штатах, однако, титул "главного должностного лица в сфере
правоприменительной деятельности" соответствует статусу и содержанию деятельности
Генерального прокурора. К примеру, в Калифорнии, в одном из самых больших и
многочисленных штатов, генеральный прокурор согласно конституции правомочен
надзирать за полицейскими органами на местах и координировать их деятельность.
Свои правомочия он реализует с помощью отделений подчиненного ему департамента
юстиции. Генеральный прокурор Калифорнии, по сути дела, является "главным
полицейским штата", который при помощи аппарата департамента юстиции может
мобилизовать усилия всех низовых полицейских органов. В штатах Аляска, Делавэр,
Род–Айленд генеральный прокурор – полноправный глава обвинительной власти: на
нем лежит ответственность за свою работу по организации уголовного преследования
в штате и контроль за прокурорами на местах.
Прокуроры на местах в разных штатах именуются по–разному, как правило, окружной
прокурор (District Attorney). В большинстве штатов он избирается непосредственно
населением из числа кандидатов, выдвинутых по партийным спискам. Правомочия
окружного прокурора устанавливаются законодательством штата или нормативными
актами местных органов власти. В разных штатах предметная юрисдикция местного
прокурора в сфере уголовного преследования неодинакова – она может быть ограничена,
скажем, преследованием за тяжкие преступления, но в целом функции окружного
прокурора идентичны функциям прокуроров на штатном и федеральном уровнях. Он
консультирует соответствующий местный орган власти по правовым вопросам, представляет
местную администрацию в суде по ее искам, искам, обращенным к ней, и осуществляет
уголовное преследование.
Прокурор–обвинитель любого уровня играет большую роль на всех стадиях уголовного
процесса и является важной составной частью механизма уголовной юстиции.